【理论调研】童虎盼 | 浅谈侦查活动监督的“最后一公里”难题

侦查活动作为刑事诉讼的起始环节，对于查明案件事实、收集证据、打击犯罪具有重要意义。检察机关作为法律监督机关，承担着对侦查活动进行监督的法定职责，旨在确保侦查权依法规范行使，保障犯罪嫌疑人的合法权益，维护司法公正。然而，在基层刑事检察工作实践中，侦查活动监督面临着诸多困境，监督效能难以充分发挥，尤其是在监督落实的“最后一公里”上存在明显难题，严重制约了刑事检察工作的高质量发展。深入研究和解决这些问题，对于提升基层刑事检察监督效能、强化法律监督职能具有重要的现实意义。

一、基层刑事检察侦查活动监督的现状

（一）监督范围

根据我国刑事诉讼法及相关司法解释的规定，基层检察机关侦查活动监督的范围较为广泛，涵盖了整个侦查过程。包括对公安机关等侦查机关的立案活动、强制措施的适用、侦查取证行为、侦查期限的遵守等方面。在立案监督上，既监督应当立案而不立案的情形，也监督不应当立案而立案的情况；对于强制措施，监督其适用的合法性、必要性以及变更、解除是否及时；侦查取证方面，监督是否存在非法取证、隐匿证据、证据收集程序违法等问题；侦查期限监督则确保侦查活动在法定时间内完成，防止超期羁押等违法现象。

（二）监督方式

1.书面审查：这是基层检察机关最常用的监督方式。通过审查侦查机关移送的案件卷宗材料，从中发现侦查活动中可能存在的问题。例如，在审查逮捕和审查起诉环节，检察官仔细审阅案件证据材料、法律文书，查看侦查程序是否合法，证据收集是否规范等。书面审查具有操作简便、成本较低的优点，但也存在一定局限性，对于一些隐蔽性的侦查违法行为难以发现。

2.调查核实：当通过书面审查发现侦查活动可能存在问题时，检察机关可以进行调查核实。调查核实的手段包括询问当事人、证人，调取相关证据材料，要求侦查机关说明情况等。例如，对于犯罪嫌疑人提出的非法取证申诉，检察机关可以通过询问犯罪嫌疑人、讯问相关侦查人员、调取同步录音录像等方式进行调查核实，以确定是否存在非法取证行为。调查核实能够更深入地了解案件情况，准确判断侦查活动的合法性，但需要耗费较多的时间和精力，且在实践中有时会受到各种因素的制约。

3.介入侦查引导取证：为了从源头上规范侦查活动，提高侦查质量，基层检察机关积极开展介入侦查引导取证工作。在一些重大、疑难、复杂案件中，检察机关提前介入侦查，参与案件讨论，引导侦查机关围绕案件的定性、证据的收集和固定等方面开展工作。通过介入侦查引导取证，检察机关能够及时发现侦查活动中存在的问题，并提出针对性的意见和建议，避免侦查机关走弯路，提高侦查效率和质量。

（三）监督成效

近年来，基层检察机关通过不断加强侦查活动监督工作，取得了一定的成效。在立案监督方面，纠正了一批应当立案而不立案和不应当立案而立案的案件，有效防止了有罪不究和不当立案的现象发生。在侦查行为监督方面，对侦查机关在强制措施适用、侦查取证等环节存在的违法问题提出了纠正意见，促使侦查机关规范侦查行为，保障了犯罪嫌疑人的合法权益。通过介入侦查引导取证工作，提高了侦查机关的证据意识和办案水平，为后续的审查起诉和审判工作奠定了良好的基础。同时，侦查活动监督工作的开展也增强了检察机关的法律监督权威，提升了司法公信力。

二、侦查活动监督“最后一公里”难题的具体表现

（一）监督意见落实难

1.纠正意见回复不及时、不规范：基层检察机关在对侦查活动中的违法问题提出纠正意见后，部分侦查机关存在回复不及时的情况，有的甚至拖延数月才回复。回复内容也往往不够规范，对检察机关提出的问题没有进行针对性的说明和整改措施阐述，只是简单应付，使得监督效果大打折扣。例如，对于检察机关提出的关于非法取证问题的纠正意见，侦查机关在回复中没有详细说明调查核实情况和对相关责任人的处理情况，也没有提出具体的整改措施，导致非法取证问题得不到有效解决。

2.整改措施执行不到位：即使侦查机关对检察机关的纠正意见进行了回复，并提出了整改措施，但在实际执行过程中，往往存在执行不到位的情况。一些侦查机关只是表面上采取了整改措施，实际上并没有真正落实，违法问题依然存在。比如，在纠正超期羁押问题时，侦查机关虽然办理了延期手续，但延期理由不充分，不符合法律规定，仍然存在变相超期羁押的现象。

3.缺乏有效跟踪监督机制：基层检察机关在提出监督意见后，对侦查机关的整改落实情况缺乏有效的跟踪监督机制。没有建立专门的台账对监督意见的落实情况进行记录和跟踪，也没有明确专人负责跟进，导致无法及时掌握整改动态，对整改不到位的情况不能及时采取进一步的监督措施。这种监督的“虎头蛇尾”使得侦查活动监督的“最后一公里”难以打通，监督效能无法充分实现。

（二）监督手段有限

1.调查核实权缺乏保障：检察机关在侦查活动监督中行使调查核实权时，缺乏相应的法律保障和强制手段。当检察机关要求侦查机关提供相关证据材料、说明情况时，侦查机关如果不配合，检察机关往往缺乏有效的应对措施。例如，在调查非法取证问题时，侦查机关拒绝提供同步录音录像或者对检察机关的询问不予配合，检察机关无法采取强制手段获取证据，导致调查核实工作无法顺利进行，监督工作陷入困境。

2.监督信息获取渠道不畅：侦查活动具有相对封闭性，检察机关获取侦查活动信息的渠道有限。目前，主要依靠侦查机关移送的案件卷宗材料获取信息，对于一些侦查活动中的隐蔽违法行为，如秘密侦查措施的不当使用、内部审批程序的违法等，难以通过卷宗材料发现。同时，检察机关与侦查机关之间的信息共享机制不完善，侦查机关在侦查过程中的一些重要信息不能及时传递给检察机关，使得检察机关无法及时开展监督工作。

3.缺乏刚性监督措施：在侦查活动监督中，检察机关主要采取提出纠正意见、检察建议等柔性监督措施。这些措施虽然在一定程度上能够促使侦查机关纠正违法行为，但缺乏刚性约束。对于侦查机关拒不整改或者整改不到位的情况，检察机关缺乏有效的制裁手段，无法对侦查机关形成有力的威慑。例如，对于侦查机关多次不采纳纠正意见，继续违法侦查的行为，检察机关除了向上级机关反映外，没有其他更具强制性的监督措施，导致监督效果不佳。

（三）检警关系协调困难

1.监督与配合的平衡难以把握：在刑事诉讼中，检察机关与侦查机关既要相互配合，共同完成打击犯罪的任务，又要相互制约，确保侦查活动依法进行。然而，在基层实践中，检警双方往往难以把握好监督与配合的平衡。一方面，一些检察机关过于强调配合，对侦查活动中的违法问题不敢监督、不愿监督，担心影响与侦查机关的关系，导致监督职能弱化；另一方面，一些侦查机关对检察机关的监督存在抵触情绪，认为检察机关是在挑毛病、找麻烦，不积极配合监督工作，甚至对监督意见置之不理，影响了检警关系的和谐发展。

2.沟通协调机制不完善：目前，基层检察机关与侦查机关之间的沟通协调机制还不够完善，缺乏常态化、制度化的沟通平台和渠道。在侦查活动监督中，遇到问题时双方往往不能及时有效地进行沟通协商，导致矛盾和分歧得不到及时解决。例如，在对一些新型犯罪案件的定性和证据标准上，检警双方存在不同意见，但由于缺乏有效的沟通协调机制，不能及时达成共识，影响了案件的办理进度和质量。

3.考核评价体系差异的影响：检察机关和侦查机关的考核评价体系存在差异，这也在一定程度上影响了侦查活动监督工作的开展。侦查机关的考核往往侧重于打击犯罪的成果，如破案率、逮捕率等，而对侦查活动的合法性和规范性重视不够。检察机关则更加注重法律监督职能的履行和案件质量。这种考核评价体系的差异使得检警双方在工作目标和价值取向上存在一定的冲突，导致侦查机关对检察机关的监督工作积极性不高，甚至产生抵触情绪。

三、影响侦查活动监督效能的原因分析

（一）法律规定不完善

1.监督程序规定不明确：我国刑事诉讼法虽然规定了检察机关对侦查活动进行监督的职责，但对于监督的程序、方式、期限等具体内容规定不够明确。例如，对于检察机关提出纠正意见后侦查机关的回复期限、回复方式，以及检察机关对侦查机关整改情况的复查程序等，都没有明确的法律规定，导致在实践中操作不统一，监督工作缺乏规范性和权威性。

2.调查核实权规定过于原则：刑事诉讼法赋予了检察机关在侦查活动监督中的调查核实权，但规定过于原则，缺乏具体的操作细则和保障措施。对于调查核实的范围、手段、程序等没有明确规定，使得检察机关在行使调查核实权时缺乏明确的法律依据，容易受到侦查机关的质疑和阻碍。

3.缺乏对侦查机关不配合监督的制裁措施：法律对于侦查机关不配合检察机关监督工作的行为，没有规定相应的制裁措施。这使得侦查机关在面对检察机关的监督时，缺乏应有的约束和压力，即使不配合监督也不会承担法律后果，从而导致监督工作难以有效开展。

（二）检察机关自身因素

1.监督理念有待更新：部分基层检察人员存在重打击犯罪、轻法律监督的思想，对侦查活动监督工作的重要性认识不足，缺乏主动监督的意识。在工作中，过于注重与侦查机关的配合，忽视了对侦查活动的监督制约，没有充分履行好法律监督职责。同时，一些检察人员在监督工作中存在畏难情绪，担心监督会影响与侦查机关的关系，不敢大胆开展监督工作。

2.监督能力不足：侦查活动监督工作涉及到刑事诉讼的各个环节和领域，需要检察人员具备扎实的法律专业知识、丰富的办案经验和较强的沟通协调能力。然而，部分基层检察人员业务能力不足，对法律法规的理解和运用不够准确，对侦查活动中的一些新问题、新情况缺乏应对能力。在监督工作中，不能及时发现侦查活动中的违法问题，或者对发现的问题不能准确判断和处理，影响了监督效能的发挥。

3.内部监督机制不健全：检察机关内部对侦查活动监督工作的考核评价机制、责任追究机制等还不够健全。对监督工作的成效缺乏科学合理的评价标准，监督工作的好坏与检察人员的绩效考核、晋升晋级等挂钩不紧密，导致检察人员开展监督工作的积极性不高。同时，对于在监督工作中存在失职渎职行为的检察人员，缺乏明确的责任追究制度，无法有效督促检察人员认真履行监督职责。

（三）侦查机关方面的因素

1.执法观念陈旧：一些侦查人员受传统执法观念的影响，过于强调打击犯罪的职能，忽视了对犯罪嫌疑人合法权益的保护和侦查活动的合法性。认为侦查活动是侦查机关的内部事务，检察机关的监督是对其工作的干涉，对监督工作存在抵触情绪，不愿意主动接受监督。

2.执法水平参差不齐：基层侦查机关执法人员数量众多，执法水平参差不齐。部分侦查人员法律知识储备不足，业务能力不强，在侦查活动中容易出现违法违规行为。例如，在证据收集过程中，不注重程序合法性，采用非法手段获取证据；在适用强制措施时，不严格按照法律规定的条件和程序进行，导致强制措施的滥用或不当适用。这些问题的存在，不仅影响了案件质量，也增加了检察机关侦查活动监督的难度。

3.绩效考核导向偏差：如前所述，侦查机关的绩效考核往往侧重于打击犯罪的成果，对侦查活动的合法性和规范性重视不够。这种绩效考核导向使得侦查人员在工作中更加关注破案率、逮捕率等指标，为了追求这些指标，可能会忽视侦查活动的合法性，甚至采取一些违法手段进行侦查。同时，侦查机关内部对执法过错的责任追究机制不完善，对于侦查人员的违法违规行为缺乏有效的约束和惩戒，也在一定程度上纵容了侦查违法行为的发生。

四、提升基层刑事检察侦查活动监督效能的路径

（一）完善法律规定

1.明确监督程序和方式：通过立法或司法解释，进一步明确检察机关侦查活动监督的程序和方式。具体规定监督的启动条件、实施步骤、期限要求等，使监督工作有章可循。例如，明确规定检察机关提出纠正意见后，侦查机关应当在一定期限内回复，回复内容应当包括对问题的认识、整改措施和整改期限等；规定检察机关对侦查机关整改情况的复查程序和期限，确保监督工作的连贯性和有效性。

2.细化调查核实权：对检察机关的调查核实权进行细化规定，明确调查核实的范围、手段、程序和保障措施。赋予检察机关必要的强制调查手段，如要求侦查机关提供证据材料、接受询问、配合调查等，对于侦查机关拒绝配合的，规定相应的法律后果。同时，建立调查核实工作的内部审批和监督机制，确保调查核实权的依法规范行使。

3.建立制裁机制：明确规定侦查机关不配合检察机关监督工作的制裁措施。对于侦查机关无正当理由不回复监督意见、不执行整改措施或者继续实施违法侦查行为的，检察机关可以采取通报批评、建议有关部门对相关责任人进行问责等制裁措施，情节严重的，依法追究刑事责任。通过建立制裁机制，增强侦查机关对监督工作的重视程度，保障监督工作的顺利开展。

（二）转变监督理念，提升监督能力

1.树立正确的监督理念：基层检察机关要加强对检察人员的教育和培训，引导其树立正确的监督理念。充分认识到侦查活动监督工作对于保障司法公正、维护当事人合法权益的重要性，克服重配合轻监督、畏难等思想，增强主动监督的意识，敢于监督、善于监督。同时，要正确处理好监督与配合的关系，在监督中加强配合，在配合中强化监督，实现检警双方的良性互动。

2.加强业务培训：加大对基层检察人员侦查活动监督业务培训的力度，通过举办专题培训班、开展业务研讨、案例分析等活动，不断提高检察人员的业务水平和监督能力。培训内容应涵盖刑事诉讼法、刑法及相关司法解释，侦查活动监督的程序、方法和技巧，以及侦查实务等方面。同时，鼓励检察人员加强自我学习，不断更新知识结构，提高综合素质，以适应侦查活动监督工作的需要。

3.建立监督人才库：选拔一批业务骨干、资深检察官等组成侦查活动监督人才库，为监督工作提供人才支持。人才库成员应具备丰富的法律知识、办案经验和较强的监督能力，能够承担重大、疑难、复杂案件的侦查活动监督工作。同时，加强人才库的管理和考核，建立激励机制，充分调动人才库成员的工作积极性和主动性。

（三）强化检警协作配合

1.建立常态化沟通协调机制：基层检察机关与侦查机关要建立常态化的沟通协调机制，定期召开联席会议，通报工作情况，交流工作经验，共同研究解决侦查活动监督中存在的问题。对于重大、疑难、复杂案件，检警双方要及时沟通，共同商讨案件的定性、证据收集和固定等问题，确保案件办理的质量和效率。同时，建立信息共享平台，实现检警双方案件信息、执法数据等的实时共享，为侦查活动监督工作提供信息支持。

2.完善同步介入机制：进一步完善检察机关介入侦查引导取证工作机制，明确介入的范围、时机和方式。对于重大、疑难、复杂案件，检察机关要提前介入侦查，参与现场勘查、案件讨论等活动，引导侦查机关围绕案件的定性和证据标准开展侦查工作。通过同步介入，及时发现侦查活动中存在的问题，并提出针对性的意见和建议，规范侦查行为，提高侦查质量。

3.统一执法尺度和标准：检警双方要加强对法律法规和司法解释的学习和研究，统一执法尺度和标准。通过制定联合执法规范、发布典型案例等方式，明确各类案件的证据标准、法律适用和办案程序，减少检警双方在执法过程中的分歧和争议。同时，加强对执法人员的业务培训，提高执法水平，确保侦查活动和侦查活动监督工作的规范化开展。

（四）加强内部监督管理

1.完善考核评价机制：建立健全侦查活动监督工作的考核评价机制，科学合理设置考核指标，将监督工作的成效纳入检察人员绩效考核体系。考核指标应包括监督案件数量、质量、监督意见的采纳率、整改落实情况等，通过量化考核，客观公正地评价检察人员的监督工作业绩。同时，建立奖励机制，对在侦查活动监督工作中表现突出的检察人员给予表彰和奖励，激发检察人员开展监督工作的积极性和主动性。

2.强化责任追究机制：明确检察人员在侦查活动监督工作中的职责和权限，对于在监督工作中存在失职渎职行为，如应当发现而未发现侦查活动中的违法问题、发现问题后不及时提出监督意见或者监督意见不落实等，要依法追究相关人员的责任。通过强化责任追究机制，督促检察人员认真履行监督职责，确保侦查活动监督工作的质量和效果。

3.加强内部监督制约：检察机关内部要加强对侦查活动监督工作的监督制约，建立案件质量评查制度，定期对侦查活动监督案件进行评查。重点评查监督工作的程序是否合法、监督意见是否准确、整改落实是否到位等，对评查中发现的问题及时进行纠正和整改，不断提高侦查活动监督工作的规范化水平。

 

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供稿| 山阳县人民检察院

作者| 童虎盼

编辑| 李娟

审核| 姚启明