【理论调研】杨守香 | 行政非诉执行检察监督存在问题及对策

一、行政非诉执行概念

广义上的行政非诉执行，是指一切行政强制执行活动，包括有强制执行权的行政机关自行强制执行和人民法院依申请强制执行。狭义上的行政非诉执行，仅指人民法院依申请强制执行行政机关作出的行政行为，即行为相对人在法定期限内既不提起行政诉讼又不履行行政行为确定的义务，行政机关或法律确定的权利人依法申请人民法院强制执行。

二、行政非诉执行存在的问题

一是政策法规不健全，实践工作执法难。我国关于非诉执行的法律法规不完善，原则性规定多，实际操作性差，有些法律法规还相互交叉，在一定程度上影响了执法，部分法规未能及时更新，无法应对新问题，导致执法依据不足，部分法规缺乏具体的操作细则，导致执行标准不统一，执行程序不规范，造成执法困境。

二是政绩利益观扭曲，落实责任治理难。由于基层生产力发展水平不高、经济增长缓慢、人民生活相对落后，有些地方党政领导为了显政绩、出成绩，不顾国家产业政策，不顾法律法规要求，不考虑可持续发展，撇开相关部门上项目、建企业，干扰执法的落实，出现一些“书记工程”、“县长工程”，且这些被贯以重点保护的“明星企业”，往往存在污染严重、破坏严重、手续不全等问题，对这些企业相关部门管理难，治理也难，关停更难。

一些地方或单位领导法制观念淡薄，只关心眼前利益和自己的局部利益，片面追求经济利益，为了本地区、本部门利益、不惜以牺牲资源环境为代价来换取眼前利益。同时，执法不到位，有些执法程序虽规范，手续也齐全，却仍然执行难;有些案件提交到法院强制执行，由于种种原因，到头来却不了了之，按法律规定应当受到强制执行的，无法落实到位。

三是执法理念偏差，以罚代管整治难。非诉执行，本来是很普通的一件事，然而在基层却存在曲解了其意义，重处罚轻服务、重收费轻监督，以罚代管，忽略了监控和治理。部分工作人员在执法过程中态度不够端正、解释工作不到位，以至于案件到了法院强制执行阶段，行政相对人还不知道为什么处罚，并对相关部门的执法权和执法依据提出质疑。以罚代管使破坏仍在继续，却无人管理，这样的行政执法虽然没有违反法律规定，却达不到法律所追求的社会效果，实现不了法律制定的最初目的。

四是执行主体不明晰，程序空转执行难。通过对非诉执行案件的梳理，对法院强制执行裁定的调阅研究和与行政机关对非诉执行执行难问题的探讨，发现非诉执行案件的执行主体不明确，法院裁定有两类，一类是由行政部门具体执行或者由政府部门组织实施执行，另一类是法院负责由行政部门具体执行。在执行实践中，法院认为行政机关可以直接拿着其裁定去执行，而行政机关则认为应该由法院执行，并且非诉执行案件有的比较复杂，比如未批先建、乱占乱建等行为，对非法建筑的拆除存在很大的执行风险和难题，相关非诉执行司法解释也规定的不明确具体，所以造成在实际的执行过程中因执行主体的争议而执行困难。

三、对行政非诉执行检察监督的对策建议

一是完善相关立法，细化相关规定。在现有法律法规的基础上，进一步修改完善相应的法律法规，为行政非诉执行提供更加明确细致的程序规范，要进一步细化法院行政非诉执行审查标准和审查程序，解决法院案件受理和审查中的审查不规范、标准不统一问题。要进一步增加对行政相对人的权利救济规定。针对不同的情形，采取不同方式，保障行政相对人的救济途径。要对行政非诉执行和解进行严格规范，防止执行和解的过度使用。最后，在现有规定的基础上，要进一步细化行政诉讼监督规则，明确行政非诉执行检察监督的范围、程序、手段、救济程序等具体操作内容。

二是明确监督原则，优化监督方式。在办理行政非诉执行监督案件时，要重点围绕是否依照行政诉讼法及其他相关行政法律法规进行立案审查，如是否存在应立案而不立案、应予执行而不执行、不应执行而准予执行的情形;是否存在把不属于法定“裁执分离”类型的非诉执行案件作“裁执分离”处理的情形。重点关注涉及国家利益、社会公共利益的行政决定的执行情况。人民法院对行政非诉法律文书的执行中是否存在违法情形，如是否存在违法执行和解、滥用终结本次执行程序、消极执行、选择性执行等情形。行政机关申请法院强制执行后，是否存在法院裁定由行政机关强制执行而行政机关未及时执行的情形。特别是对涉及国家利益和社会公共利益的案件，应重点关注行政机关是否及时申请法院强制执行或及时强制执行。

三是强化多元宣传，提升社会认知。要主动与当地新闻媒体加强联系，灵活运用微博、微信等平台及其他传统媒体，宣传行政执行监督职能及非诉执行监督相关法律法规和相关案例等。同时，要充分利用检务公开、检察开放日等活动开展行政非诉执行检察监督宣传。深入各个乡镇、贴近人民群众发放宣传册，现场讲解并普及相关行政业务知识，切实将检察机关行政非诉执行监督职能宣传到位，提升行政非诉执行检察监督的社会认知度和社会影响力。

四是主动沟通协调，强化相互协作。要主动与法院沟通，相互通报情况，召开联席会议，积极争取人民法院的支持与配合;加强与行政机关的沟通协调，相互通报情况，实现信息共享，增强共识；与纪检监察、公安等建立线索移送与反馈机制，对在办理案件中发现的涉嫌违法违纪及犯罪的线索及时移送;对于部分群众反应强烈、监督遇有阻力的案件，要积极向党委、人大、政法委报告，寻求帮助和支持。同时，要加强同行政机关的沟通交流，主动争取理解和支持。

总之，对非诉执行案件进行检察监督，需要进行反复沟通、协调、预案、研判，对可能存在的执行风险做好防控，裁定后，要充分发挥行政检察职能，督促相关机关组织执行，切实将非诉执行落实到位，解决裁执两张皮、程序空转问题，维护司法权威和行政权威。

供稿：陕西省商洛市山阳县人民检察院

编辑：侯宜均

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