十八大以来商南县惠农扶贫领域职务犯罪案件情况与预防对策

 党的十八大以来，随着国家惠农扶贫政策力度不断加大，惠农扶贫领域的资金、项目越来越多，涉及惠农扶贫领域的工作人员贪污、受贿、渎职等职务犯罪呈现出上升趋势，严重妨害了国家脱贫攻坚战略的实施，侵害了广大人民群众的切身利益，扰乱了农村社会的稳定秩序。为保障扶贫政策和资金真正惠及贫困群众，商南县人民检察院先后在全县部署开展了查办危害民生民利渎职侵权犯罪、查办涉农职务犯罪、查办发生在群众身边损害群众利益职务犯罪和集中惩治和预防惠农扶贫领域职务犯罪专项工作。这些专项工作都无一例外地将扶贫领域作为重点，着力保障涉农扶贫资金安全，促进“三农”和扶贫政策措施落实，为如期实现全县脱贫攻坚目标营造风清气正的良好环境。

党的十八大以来（2013年1月至2017年8月），商南县检察院共立案查处职务犯罪案件32件44人，其中涉及惠农扶贫领域职务犯罪案件16件25人，占查处总人数的56.8%。其中贪污犯罪案件11件22人，受贿案件2件2人，挪用公款案件1件1人。

一、商南县惠农扶贫领域职务犯罪的特点

(一)犯罪性质多为贪污犯罪。在商南县院立案查办的惠农扶贫领域职务犯罪案件中，贪污犯罪嫌疑人22人，占立案人数的88%，这与农村基层组织负责人的权力过于集中密不可分。如城关街道办事处富家沟村党支部书记兼村委会主任吴晓斌、村文书汪前玉贪污案中，吴晓斌作为富家沟村“一肩挑”，既担任村党支部书记又担任村主任，富家沟村的人事权、财政权和决策权于一身,这样的权力集中运行模式时间一长, 再加上缺乏有效监督，虽然有应该负责村财务工作的村文书，但村文书惟命是从不敢言，甚至成为贪污的共犯，合伙将新农村建设资金据为己有，最终双双走上了贪腐的道路。

(二)犯罪主体多为基层组织主要领导干部，且共同犯罪较多，“小官涉贪”现象明显。团伙型犯罪趋势明显，多人合伙犯罪、串案、窝案较多，在商南县院立案查办的惠农扶贫领域职务犯罪案件中，共同职务犯罪6件17人，分别占立案件数和立案人数的54.5%和77.3%。其中有14人为基层组织的主要领导干部，占职务犯罪人总数的82.4%，其中，村党支部书记兼村主任1人，村党支部书记5人，村委会主任4人，村文书4人，村党支部副书记2人，村监委会主任、村委会副主任各1名。在一些村主要干部的影响下，其他工作人员便极容易受到影响或者干涉，久而久之便形成相对稳定的腐败“同盟圈”,诱发窝串案。如城关街道办事处村支书郭焕民、村主任田耀来、村文书黄家胜等七人贪污案中，一人为该村所在乡财政所负责人，六人为该村两委会成员，七人面对国家补助资金不是互相监督，而是沆瀣一气，相互勾结，甚至通过“会议”的形式商议如何骗取国家粮食直补资金及应付上级检查，最终被“一窝端”，共同走上了犯罪的道路。

(三)犯罪手段更为隐蔽，多采取虚报材料套取专项资金后截留的方式。随着反腐斗争的深入推进,农村基层领导干部的“防查”、“反侦查”意识逐步提高,因而其犯罪的手段、方法更趋狡猾、隐蔽,有的甚至“不留痕”。如城关街道办事处富家沟村村支书兼村主任吴晓斌、村文书汪前玉贪污案中，两犯罪嫌疑人以虚增新农村建设支出的方式套取政府新农村建设补助资金，然后以工程实际承包人的名义从该村申领该补助资金，再由几名犯罪嫌疑人截留私分。

(四)犯罪领域涉及多个扶贫类别和项目。随着近年来国家扶贫攻坚力度的加大，拨付扶贫资金的项目和种类增多、覆盖面扩大，扶贫资金的投放点多面广，监管难度加大。从近三年检察机关查办案件情况看，既涉及了新农村建设等扶贫基建项目，又涉及了贫困村危房改造、移民搬迁、农机具补助、种粮补助等惠农扶贫项目。

(五)扶贫项目及资金管理、拔付环节的案件须引起重视。在扶贫项目实施过程中，一些具有项目分配、资金管理职权职能的人员易利用职务之便，贪污、挪用扶贫资金或收受贿赂。在扶贫资金发放、使用等末端环节，一些基层镇、村（社区）干部胆大妄为，在为困难群众分配扶贫项目名额、发放扶贫资金时索要好处或在具体落实扶贫项目、使用扶贫资金时贪污扶贫款项。如商南县住建局原副局长张书祥、原金丝峡镇扶贫中心主任严书强就利用分配危房改造指标的职务之便收受相关人员贿赂，被检察机关依法查处。

(六)影响政府形象，危害后果严重。基层扶贫领域职务犯罪的发生，不仅直接导致一些项目和急需资金因腐败问题没有落到实处，国家出台的扶贫政策在执行中无法落地，而且给基层政府向上级扶贫主管部门争取扶贫项目和资金支持带来负面影响，更是极大地影响党和政府的形象。

二、 商南县惠农扶贫领域职务犯罪的原因

(一) 基层干部廉政意识及法治观念淡薄。

一是廉洁自律意识不强。少数基层管理组织工作人员对《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》等廉洁从政相关规定的学习不够，廉洁从政的认识不到位，自律意识不够，思想上存在侥幸心理，容易受到拜金主义、享乐主义、极端个人主义的侵蚀，导致他们在经济利益的驱动下，将自己手中的权力作为筹码进行权钱交易，置党纪国法于不顾。二是法治观念淡漠，法律意识不强。少数基层管理组织工作人员公正执法、依法办事的观念不强，不注重对法律知识的学习，对相关法律法规的理解不到位，在实际工作中必然导致违规行权。特别是少数干部忽视了法治观念的培养，导致不能正确认识自己的行为可能带来的法律后果，挖空心思钻专项资金政策及管理环节的漏洞，产生“顺手捞一把”心理，利用职务之便趁机“咬掉一口”，最终突破了法律底线，逐渐走上了犯罪的道路。

(二)扶贫政策宣传不够广泛深入。一些基层镇村在实施扶贫项目、发放扶贫资金过程中，由于政策宣传不够深入到位，扶贫资金申报、分配、发放政策的知情权仅限于相关部门和少数人员。加之农村地区的贫困农户普遍文化素质不高，社会关系简单，大部分对扶贫资金的种类和操作程序并不了解，一些基层扶贫干部和村镇干部利用群众不熟悉政策的漏洞，假借名义骗取扶贫资金，或者利用群众不了解扶贫政策的情况，以帮忙跑路、办手续的名义向群众索要贿赂。

     (三)扶贫项目及资金管理和发放过程内外监管不足。一方面是内部监管不足，对扶贫部门领导干部在扶贫项目分配决定方面的监督缺乏，极易产生权力寻租空间；对于扶贫工作人员利用信息优势、渠道优势，虚构项目骗取扶贫资金的监督难以到位。二是外部监督缺失，扶贫项目分配、申报、验收和扶贫资金管理、使用等情况不够公开，没有建立起完善的监督制度和公示制度。三是“村账镇代管”制度不健全。目前，镇政府对所属各村的财务代管仅限于账务而未涉及现金，对村级财务开支情况是否真实、手续是否完备等关键环节都缺乏实质性管理，导致“村账镇代管”制度流于形式。四是村级财务制度不健全。有的村财务制度还不完善，村的财务开支手续不全，资金管理存在漏洞，项目施工单位用白纸条支取大额工程款、村干部用假名义乱发补助、用假费用开支票据套取资金的情况普遍存在。

三、商南县惠农扶贫领域职务犯罪预防对策

针对预防惠农扶贫领域职务犯罪新情况、新特点，以及诱发犯罪的原因，通过深入分析，对惠农扶贫领域的职务犯罪预防工作提出以下对策建议：

(一)     进一步加强预防教育。

1.加强思想道德教育，提高基层干部的廉政意识。培养基层干部正确的人生观、价值观，提高其抵御外界各种不良风气侵蚀的免疫力，增强其对金钱诱惑的抵抗力；努力提高基层干部的综合素质，帮助其树立起恪守职业准则和廉政操守思想，加强自我防腐拒腐的能力。

2.加强法治宣传教育，提高基层干部及群众的法律意识。通过设立普法宣传点、普法案例图片展、社区普法宣传活动等手段，广泛开展普法教育，让基层组织工作人员知法、懂法、守法；继续深入开展“预防邮路+精准扶贫”的预防职务犯罪宣讲活动，把预防宣讲作为常态化的宣传形式，并结合举办警示教育讲座、参观警示教育基地等活动，重点加强对基层组织工作人员预防职务犯罪知识的警示教育；结合“巡回检察”送法下乡活动，深入农村一线，与农村群众直接交流，通过多种形式宣传国家惠农扶贫政策，使农村基层组织党员干部和广大群众充分了解国家惠农扶贫政策的重大意义，自觉提升法律意识。 

(二)进一步完善制度预防，加强监督预防。

1.在惠农扶贫的重点工程、权力集中部门和资金资源密集领域，建立工作制度，针对可能存在的腐败行为预设反制措施，推动权力的监督制约和规范透明运行。

2.充分发挥集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作联席会议制度，根据工作需要定期召开联席会议，相互交流、通报工作情况，共同研究解决惠农扶贫项目中的重大问题。建立惠农扶贫资金统一管理台帐，各扶贫业务相关部门都要将惠农扶贫资金的数额、具体项目报县财政局统一监管，同时报县审计、监察、检察等部门备案，共同规范惠农扶贫资金的管理。

3.健全国家惠农扶贫专项资金审核机制。由县级涉农扶贫部门和乡镇牵头，村、组协助，逐户抓好各项惠农扶贫项目的基础性资料的统计、核实、上报工作，切实做到真实精确，确保专款专用。同时根据工程项目的建设落实进展情况，及时公示，自觉接受各方监督，确保惠农扶贫领域资金监管使用公开透明，“阳光操作”。

4.完善“村账乡代管”制度和村级财务制度。各乡镇党委政府要加强对各村干部和村级财务的监管，对村委上报的大额财务开支进行审核把关和不定期核查，防止虚报冒领情况的发生。帮助各村基层组织完善《村级财务管理制度》等规章制度，完善该村的财务管理制度，每一笔大额开支都应当张傍公布其基本情况，方便群众监督，并由村务监督小组审核签名，下决心刹住村干部利用白纸条自审、自批、自报的做法。

5.深化政务公开、村务公开。进一步规范政务公开、村务公开制度，将各项惠农扶贫项目的申请、申报、审批、监督程序公之于众，动员广大群众积极参与国家惠农领域专项资金政策的监督工作，确保惠农扶贫资金的运行安全。对扶贫业务办理的制度、规则、标准进行公开，对办理流程、结果进行公示，公布监督举报电话，增强工作的透明度，听取群众意见，自觉接受群众的监督。

(三)加强扶贫政策宣传和信息公开。扶贫政策宣传不到位极易让不法分子钻了空子、滋生其借机谋利的土壤，使扶贫效果大打折扣。各级政府及各扶贫项目及资金管理部门要高度重视扶贫政策的宣传，不仅要宣传宏观扶贫政策，更要宣传具体的实施范围、审批程序、操作步骤等，确保将政策完整及时地送到群众手中。要加大信息公开力度，把扶贫资金分配、使用情况作为政务公开和村务公开的重要内容，让广大群众尤其是符合政策条件的扶贫对象知晓扶贫项目落地、扶贫资金发放的具体情况，增强工作透明度，自觉接受外部监督。

(四)进一步建立健全监督制约机制。惠民扶贫领域监督机制不健全是滋生腐败的重要原因之一。要进一步健全事前监督制度，加快推进扶贫项目库建设，将所有符合条件的项目信息录入项目库，作为立项备选对象，所立项目不得超出项目库范围。探索建立扶贫工作人员亲属在扶贫项目建设方面的回避制度，增大虚构项目骗取扶贫款的难度。进一步健全扶贫项目和扶贫资金落实情况的事后监督机制，对扶贫项目应由扶贫办会同纪检部门逐一进行现场验收，验收资料双方会签并存档；对扶贫资金发放情况要通过电话回访、实地走访等方式加大抽查力度，并逐步扩大抽查面，确保扶贫资金真正落实、扶贫对象真正受益。

（五）进一步加大惩治和预防职务犯罪工作力度。

1.推进惠农扶贫领域的职务犯罪风险隐患预测预警工作。加强对所查办的惠农扶贫领域内职务犯罪案件的分析，加强对有关行业、领域和社情民意的信息收集分析和评估，通过相关载体或途径及时发布预警报告,通报党委政府和有关行业主管部门，加强事前防范，发挥预防职务犯罪的预测预警作用。

2.根据基层组织建设的新情况，加强廉政风险防范。对惠农扶贫项目资金落实的基层干部、项目主管人员以及项目审批、监督管理等重点岗位的工作人员进行风险评估，针对岗位职权制定预防职务犯罪对策，防控职权行使风险点，减少职务犯罪的机会，从源头上遏制职务犯罪的发生。

3.继续深入开展查办和预防扶贫领域职务犯罪等专项行动。加强重点领域和关键环节职务犯罪专项预防，对查办惠农扶贫领域职务犯罪案件加强症结、规律的查找分析，做好防止犯罪重发、继发的研究谋划，提出有效的对策建议，维护人民群众合法权益和社会和谐稳定。

4.及时受理举报、投诉，对涉嫌犯罪的要及时立案侦查，以从严打击来维护国家惠农扶贫专项资金的安全，努力维护社会稳定。同时结合办案实际，积极开展专题调研，对存在的问题提出有针对性、可操作性的预防对策、建议，帮助整改，堵塞漏洞。切实做到侦办一案，预防一片，给犯罪分子以震慑，给群众以信心，确保国家惠农扶贫政策的正确实施。

5.积极推进行贿犯罪档案查询工作。严格执行《人民检察院行贿犯罪档案查询工作规定》和《人民检察院行贿犯罪档案查询管理办法》。在农村基层惠农扶贫领域项目招投标中引入行贿档案查询机制，营造公平竞争、风清气正的氛围。

（作者：商南县人民检察院  李佩林 ）