我国刑事立案监督制度之现状分析
来源：陕西法制网
时间：2016-04-29 09:17:41
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陕西镇安县人民检察院 江 旭
刑事立案是刑事诉讼的起始阶段，也是开展刑事侦查或审判活动的关键步骤。刑事立案监督制度的确立，使检察机关可以依据法律对立案主体的立案活动进行监督，使我国的刑事诉讼从立案开始的整个阶段都全面置于法律监督的范围之内。但随着立案监督实践的不断深入，刑事立案监督在司法实践中暴露出来的缺陷也日益凸显。本文试就我国刑事立案监督的立法实践中的相关问题进行探讨，以期进一步健全我国的刑事立案监督制度。
一、我国刑事立案监督在立法上的缺陷
（一）立案监督的对象不全
刑事诉讼法规定：“人民检察院认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查而不立案侦查，向人民法院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”本条内容就人民检察院对公安机关的立案如何监督进行了规范。有人据此推论检查机关进行立案监督的对象只是公安机关 。事实上在我国具有刑事立案权的机关除公安机关和检察机关自侦部门外，还包括国家安全机关、人民法院、监狱、海关等其他部门。检察机关是否拥有对这些具有刑事立案权的机关的立案活动的监督权，刑事诉讼法和相关法律都没有做出明确规定。因此，将立案监督的对象仅仅规定为公安机关的立案活动，大大限制了立案监督的范围，明显削弱了检察机关的刑事诉讼监督职能。《人民检察院立案监督工作问题的解答》中，对于立案监督的范围做出了比较全面的规定和解释，但实质上这些规定对检查机关来说过于苛刻，缺乏普遍适用性，在司法实践中也很难系统的展开.
（二）刑事立案监督的范围过窄
我国《刑事诉讼法》规定人民检察院仅对公安机关“应当立案而不立案”的行为进行刑事立案监督，即只规定了对消极立案行为的法律监督，对“不应当立案而立案”的积极立案行为的法律监督未作明文规定 。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》将“不应当立案侦查而立案侦查”也列入监督的的范围，但《公安机关办理刑事案件程序规定》还是只规定了公安机关消极立案接受检察机关监督的程序，可见检察机关对不应当立案侦查而立案侦查的监督难以落实。“在司法实践中，不应当立案而立案行为也有大量违法现象存在，其危害性同样不能忽视，如这种违法行为得不到纠正，立案的合法性就失去了保障。”实践中，少数公安机关由于受利益驱动、行政干预、地方保护主义的影响，越权办案，非法插手经济纠纷，甚至不惜动用刑事立案的手段以达到为某些单位、个人讨债追债等目的。还有的为追求办案数量和立案数，对经济案件的立案存在较大的随意性。这些现象严重侵害了当事人的人身权利和其他合法权益，损害了司法机关的公正形象。此外，对现实存在的不破不立、破而不立、先侦后立、立而不侦、立后又撤、以罚代刑等不正常现象也没有纳入立案监督的范围，对刑事立案主体接受的不属于自己管辖的案件，既不移送主管机关处理，又不通知报案人、控告人、举报人的行为的监督等也未作明文规定，形成监督的盲区。
（三）未赋予知情权造成监督信息不畅
现行刑事诉讼立法对立案监督只规定了检察机关的质询权和纠正权，即“发出要求说明不立案理由通知书”和“认为不立案理由不能成立通知侦查机关立案”，而对检察机关对侦查机关立案活动的知情权却未作规定，造成检察机关立案监督的信息渠道不畅 。监督与被监督始终是一对矛盾。监督者工作的成效是以被监督者工作的疏漏为基础的，所以在法无明文规定监督者享有知情权的情形下，被监督者不可能自愿通报本身存在的问题。司法实践中，检察机关绝大多数立案监督线索来源于群众举报、办案过程发现、以及检察机关内设机构发现后及时移送等，相当一部分立案活动未能进入检察机关监督的视线。立案监督成了“无源之水、无本之木”。检察机关开展立案监督举步维艰。
（四）监督主体的调查权难以落实
我国《刑事诉讼法》没有规定立案监督中监督主体的调查权。控告申诉部门在履行刑事立案监督职能过程中没有调查、核实权，不能随时介入有关司法、执法活动对其进行检查监督;没有调卷权，想调阅有关案卷材料时，常常遭到拒绝;没有处罚权，对滥用职权而又尚不构成犯罪的违法责任人没有一种给予处罚的资格权，使其没有得到相应的处罚，依然我行我素，达不到刑事立案监督的实际效果。2000年《人民检察院立案监督工作问题解答》中规定，人民检察院立案监督过程中应进行必要的审查和调查，又规定“调查要严格依法进行，严禁使用强. 制措施，调查要秘密进行，不暴露意图，一般不接触犯罪嫌疑人”。这种调查和侦查极易混淆，并且秘密调查的方式也不符合监督要求的公开性和公正性。从目前的实践来看，立案监督调查权确实很难开展。
（五）违反刑事立案监督规定之行为的法律责任缺失
我国《刑事诉讼法》第110条规定，人民检察院认为公安机关的不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案。公安机关接到通知后应当立案。这实际上是立案监督的一项软条款。法律虽然规定了公安机关必须立案的义务，但实践中对于公安机关拒不立案或消极侦查的，后果是什么?如何开展监督?法律并没有明确作出规定。再者，《人民检察院刑事诉讼规则》规定确立的监督措施，也只能是提出违法纠正意见，而这种纠正意见对于公安机关来说可以接受也可以不接受，如果不接受也不会引起任何强制性或制裁性的后果。事实上，从法律层面来讲，没有相应责任作后盾，权力就不可能发挥真正作用。所以，缺乏法律责任的监督只能是弹性监督，其现实表现也必定是十分有限的。《人民检察院立案监督工作问题解答》中规定，公安机关在接到《通知立案书》后在规定的时限内不予立案，人民检察院应发出《纠正违法通知书》予以纠正，进而报上一级检察机关及同级公安机关处理或者报告同级人大常委会 。但这些措施都不曾包括明确的强制手段和处罚结果，并且这种处理方式与“立案机关应当立案”的义务性要求相去甚远，也不符合立案监督及时迅速的要求。
二、监督标准不易掌握
实践中对立案标准把握过严，限制了刑事立案监督工作的开展。刑事证明活动的证明标准具有循序提升的规律，立案标准是刑事诉讼活动过程中第一阶位的证明标准。根据刑事诉讼法的规定，立案的证明要求是最低的，即只要认为有犯罪嫌疑存在，需要通过侦查手段搞清事实真相的，都应该立案。然而，在司法实践中却没有严格按照刑诉法的要求来做，普遍存在着对立案标准把握不准的现象。实践中，承办人为防止办错案件，往往对立案标准把握得过严，具体表现为在要求公安机关说明不立案理由时，往往以事实、证据是否足以批捕、提起公诉、能判实刑来决定是否立案监督，这样导致了部分犯罪嫌疑人因无法进入刑事诉讼程序而逃避了法律制裁。
三、刑事立案监督的衔接程序缺失
尽管为了做好立案监督工作，最高人民检察院专门出台了《关于深入开展立案监督工作的通知》及《人民检察院立案监督问题解答》等具体指导监督工作的规范性文件，有些地方检察机关还通过联合发文的方式协调各方面关系，这些都一定程度上为明确刑事立案监督工作的工作程序和操作规程起到了指导意义，但对解决检察机关在开展刑事立案监督工作中所遇到的困难和阻碍，作用发挥仍然是有限的。由于检察机关的内部文件不是法律，不具有普遍的法律效力。而刑事立案监督工作涉及的主体包括监督者和被监督者，并不仅仅是一家之事。所以实践中，虽然检察机关对于开展刑事立案监督工作的工作程序规定详尽，但由于被监督者侦查机关没有针对该项工作制定专门的操作规程，致使在实际操作过程中，往往在程序衔接过程中形式多样，并不统一，甚至出现脱节。如根据《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，检察机关确定了侦查监督部门为开展立案监督工作的职能部门，但公安机关却没有专门确定相应的职能部门。从而导致在实践中，各级检察机关发现公安机关应当立案而不立案并发出《要求说明不立案理由通知书》后，发往单位的接受部门并不统一，有些是由公安机关法制部门接受并办理，而有些则是由公安机关侦查部接受并办理。由于操作规程的衔接不一致，程序规定不统一，从而影响了刑事立案监督工作的严肃性和权威性。
四、认识偏差导致监督力度被削弱
当前检察机关部分同志认为立案工作是公安的事，对于违法立案或不立案可通过追究办案人员的责任来解决，立案监督没有必要;有的则不敢进行立案监督，害怕侦查机关不配合，损害侦查机关和检察机关的关系 。部分侦查机关的干警在认识上则并未把检察机关行使立案监督权看成是维护国家法律统一正确实施的重要手段，不能正确对待监督，在接受监督工作中表现为缺乏配合和协作精神。具体表现为不予说明不立案理由、迟延说明不立案理由、通知立案不立案、迟延立案、立而不侦或侦而不结等。这些认识偏差往往导致对侦查机关立案监督的措施不力，削弱检察机关立案监督工作应有的力度。
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