我国行政法主体概论

一、我国的行政主体概念

我国行政法理论普遍认为，“行政主体是指享有国家权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立地承担由此产生的相应的法律责任的组织”。按照这一概念，行政主体具有以下特征：（1）行政主体必须是一种组织，而不是个人；（2）行政主体必须是享有国家行政权力、实施行政活动的组织；（3）行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织；（4）行政主体必须是能够独立承担责任的组织。这种行政主体的理论界定，决定了只有行政机关和被授权组织才可能作为行政主体存在。由此可见，我国行政法学界对于行政主体的分类只有两种：即行政机关和法律、法规授权的组织。

我们认为，将行政公务人员和受委托组织排除在行政主体概念之外，在理论上是没有道理的，也不符合行政管理的实际。

首先，行政主体资格从根本上讲是一个实质性问题，而不是一个形式或名义的问题。名义问题主要是不同的行政主体之间的关系问题，而行政主体资格则主要是解决实施行政活动的一方在与行政相对人构成的法律关系中的地位问题。行为人是以自己名义还是以他人的名义实施行政活动对法律责任的归属具有一定的影响，但与行为人是否具有行政主体资格没有直接的关系。行政公务人员虽然只能以所隶属的行政机关的名义实施行政活动，但他享有一定的行政职权，并且基于这种具体的职权与特定的行政相对人构成了具体的行政法律关系，这种法律关系总体上属于行政机关与行政相对人之间法律关系的一部分，但却具有其相对的独立性。严格地讲，行政公务人员或者受委托组织在实施行政行为时既使用了行政机关的名义，也使用了自己的名义，否则，现代行政程序法要求执法者向当事人表明身份就是毫无意义的。从行政管理实际情况看，行政相对人衡量和判断行政者是否是行政主体，一般并不是看它以什么名义活动，而是只看其是否有实施特定行政活动的资格。对于行政公务人员或受委托组织依法履行职责的行为，行政相对人一般都予以认可和接受，而少有去追究这种行为是以哪个行政机关的名义实施的。

其次，目前的行政主体理论认为行政公务人员或受委托的组织不能独立承担行政行为引起的法律责任，这显然与实际不符。事实上，在法律为违法行政行为所设定的责任中，既包括由行政机关承担的责任，也包括行政公务人员和受委托组织承担的责任。另外，因违法行政引起的刑事责任通常只能由行政公务人员承担。在上述情况中，行政公务人员和受委托组织都有自己独立承担的法律责任。当然，在许多场合，行政公务人员或受委托组织只是承担了因自己实施的违法行政所引起的全部法律责任中的一部分，但是，我们不能因此而否认他们能够独立承担一定的法律责任，独立承担责任不等于承担全部责任。客观地讲，违法行政引起的法律责任在许多情况下是由行政机关和行政公务人员或者受委托组织共同承担的。至于他们各自应当承担什么样的责任，主要取决于法律的规定。

以上分析表明，目前学术界通用的行政主体概念将行政主体的范围局限于行政机关和法律法规授权的组织，而把行政公务人员和受委托组织排除在行政主体的概念之外是不科学的。

二、行政主体的范围及类型

我国行政法学界将行政主体定位于享有行政职权，可代表国家进行管理的行政机关，并将行政主体等同行政诉讼中的被告，而将行政权的真正拥有者国家排除于法律关系之外。