（原标题） 从基层检察院派驻乡镇检察室的现状及困境角度试析
派驻检察室如何有效发挥检察监督职能
设置基层派驻检察室，延伸法律监督触角，既是适应新形势下农村社会法治的迫切需要，也是中国特色社会主义检察体制改革前行的新探索，它的设置对于优化检察职权配置、巩固党在农村的执政地位、强化法律监督、保障农民合法权益等方面有着不可或缺的作用。派驻检察室的设置，要进行科学统筹部署，同时结合农村社会法制现状，才能充分发挥检察机关在农村基层派驻检察室的法律监督职能，
一、基层检察院派驻乡镇检察室建设的现状
乡镇检察室在我国经历了从设立到撤销再到设立的过程，1989年最高人民检察院颁布《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》(试行)后，全国各地检察机关相继尝试设立乡镇检察室，在80年代末、90年代初出现了一个高潮，出现了一批乡镇检察室，但后来逐步被撤销。直至高检院在《2009-2012年基层人民检察院建设规划》中提出积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设，设置派驻乡镇检察室的工作又全面展开。从派驻检察室撤销到成立这一系列演变不难看出其演变原因是不同的历史阶段有着不同的农村司法需求和特殊历史背景。当前，随着农村市场经济的发展，农民群众民主意识大为增强，普遍有着强烈的司法需求，在“两所一庭”的基层司法体系已基本成熟的基础上，检察机关的触角下延却不能得到有效匹配，以致对一些发生在农村的执法不公、执法不严、职务犯罪等情况难以得到及时发现或纠正。建立派驻检察室，有助于满足农村法治需求，有助于深化检察体制改革，有助于维护农村社会稳定，大力推进乡镇检察室建设，对改善当前的农村法治环境来说已迫在眉睫。目前，全国各地检察机关都在积极推进基层乡镇检察室建设，总体来看，各地乡镇检察室工作呈现出以下特点：一是工作推进持续有力。各地检察机关都在积极争取地方党委政府的重视，尽可能地从机构设置、人员编制、职级待遇、财政保障等方面得到最大支持，取得的初步效果也较为明显，如我院针对辖区面积较大且少数民族聚居较多的地区，积极争取支持，设立了派驻茅坪回族镇的检察室。二是地方特色明显。各地在乡镇检察室建设中，积极摸索总结地方特色，涌现各种建设范本，如针对工矿企业较多的乡镇设立的派驻厂矿检察室，少数民族地区设立的派驻民族镇检察室等不同类型。三是工作成效初显。就已设立乡镇检察室的地方来看，因作用发挥到位，农村法治环境得到极大改善，农民群众满意度也明显提高。
二、基层检察院派驻乡镇检察室建设的困境
（一）法律依据不够明确。基层检察院派出检察室的设置,目前法律依据仍然不够明确。《人民检察院组织法》第二条规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院,根据工作需要,提请本级人民代表大会常务委员会批准,可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院,作为派出机构。”该规定虽然明确了县一级人民检察院有设置检察院主体资格,但在肯定列举的地域范围中没有乡镇,而且设置的机构是人民检察院而不是检察室。在历来的司法解释和规范性文件中,对派出检察室的设置要求也经历了很大的波动，直至2009年后才得以开始松动。2010年，最高人民检察院《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督视角促进检力下沉工作的指导意见》中规定:“新设检察室,要考虑工作需要和实际可能,解决好办公场所、机构设置、人员编制、办公经费等保障条件。”这一规定又较为明确的支持鼓励派驻检察室建设。结合上面的分析可以看出，从立法层面来说,目前乡镇检察室的设置仍然没有明确的法律依据，更多地是检察系统的内部规定推动，效力也就不如法律足，这也导致了部分地方党委政府对乡镇检察室建设的支持不够积极充分。
（二）工作推进不够平衡。在乡镇检察室建设中，全国各地的推动进度不够统一，有的地方动作快，有的地方进展缓慢，这主要受制于各地的思想重视程度和与地方党委政府的协调沟通能力。当然，也存在部分地方盲目追求目标任务的完成，而忽视对乡镇检察室的科学论证。各地在乡镇检察室的设置方式上也有较大差异：有的选择从远到近的方式，即从离基层检察院较远的边远农村着手；有的又倾向于从近到远的方式，使乡镇检察室从后勤保障方面得到及时足够保障，做到成熟一个，设置一个，成功一个，继而逐步推动到其他边远乡镇；还有的优先从地方司法需求来考虑，选择经济条件较好、辐射区域较大、设置效果更明显的乡镇下手。无论哪一种方式，都应该根据各地的实际，进行充分的科学论证，上级检察机关也应当加强对基层检察院的指导。
（三）工作保障不够充分。乡镇检察室在机构编制、办公场所、人员配置、财政保障等方面都存在较大困难，这些在很大程度上受制于地方党委政府的支持力度。在机构编制方面，有的地方支持力度较大，检察室的规模以及人数方能得到保障，才有可能独当一面，而有的地方支持力度明显不够；办公场所方面，真正做到独门独面的为数不多，大部分检察室都设在乡镇党政办公大楼内部，择其一两间作为办公场所，且办公的信息化保障程度明显欠缺；从人员配置方面来说，目前大多以年龄较大的老同志为主，年龄结构老化明显，且人数配置满足不了工作需要，部分地方通过聘用相关人员又导致其适应不了业务素质的要求；在财政保障方面，地方政府支持力度不大的地方甚至要从自身办公经费里划拨很大费用，致使乡镇检察室建设工作进度缓慢，也无从充分发挥其职能作用。
三、乡镇检察室建设的对策建议
针对乡镇检察室建设存在的以上问题，笔者认为，把派驻检察室变作维护一方平安的“稳压器”、化解矛盾纠纷的“减压阀”、预防基层腐败的“新屏障”、构建和谐检民关系的“连心桥”。应着重从以下几方面抓好乡镇检察室建设工作：
一是从立法层面要制定统一的法律规范。建议立法机关对《人民检察院组织法》进行修改，把设置乡镇检察室正式纳入明确的法律条文中,并对乡镇检察室的职能定位进行明确规定,以使乡镇检察室建设拥有明确的法律依据，进而使检察机关理直气壮的提出设置要求并发挥职能作用。
二是从实施层面要充分做好调研准备，确保乡镇检察室的建设部署经过科学论证。设置派驻检察室要坚持因地制宜的原则，要根据辖区地域、人口、社会经济状况、案件数量和增设检察机关服务基层机构的客观需要，结合基层组织和群众反映进行合理的规划设置。
三是从工作保障层面要积极争取地方党委政府对乡镇检察室建设的更大支持。基层检察机关的办公经费普遍比较紧张，在此情况下，乡镇检察室建设的后勤保障只能依靠独立的财政支持。因此，落实机构编制、办公经费、办公场所、信息装备等基本保障，都需要检察机关积极与地方党委政府沟通协调，探索适应地方实际的基层乡镇检察室工作保障机制，个别地方甚至争取到乡镇党委政府的经费支持就是一种很好的成功借鉴经验。但需要引起重视的是，乡镇检察室不能因过度依赖地方党委政府支持就丧失了其职能发挥的独立性，乡镇检察室依然要独立行使法律监督职责，延伸法律监督触角，处理好自身职责与服务地方经济发展之间的关系，不受地方行政机关干涉。
四是从队伍建设层面要落实人员配置，确保队伍专业化。目前在乡镇检察室的人员配置方面，大多是检察机关自身内部调剂，争取到额外编制的地方很少，在检察机关案多人少的情况下，若还需抽出力量奔赴乡镇检察室工作，可想而知，基层检察院为保证基础工作开展自然不会选派精兵强将到检察室工作，而专业化的队伍又是开展好乡镇检察室工作的基本组织保证。因此，争取更多的编制是确保乡镇检察室成功建设的根本保障，同时基层检察机关也应转变观念，敢于把业务骨干或有潜力的年轻干部派驻到乡镇检察室工作，使乡镇检察室成为培养锻炼后备人才的前沿基地。在队伍结构上，应当保持合理的队伍结构，确保老中青一条线，以发挥各个年龄段的优势。
五是从职能发挥层面要明确自身定位，依法独立行使法律监督职责。高检院以及全国各地都对乡镇检察室的工作职责作了大致规定。但应当注意的是，这些条例规定的效力不及法律，导致乡镇检察室在履行职责时仍显得不够规范，且与其他司法派驻机构存在一定的职能交叉问题。因此，笔者建议应当从立法层面对乡镇检察室的职责进行统一明确的规范，以避免其再次走上滥用职权的老路，且与其他司法机构划清职责，明确分工。笔者认为，乡镇检察室的建设要结合农村社会法制现状和农村的司法体制现状，重点做好以下几个方面：收集、发现农村职务犯罪线索；受理派出法庭、派出所的执法不严、司法不公等问题的情况反映，对诉讼中的的违法问题依法进行法律监督；接受群众举报、控告、申诉；对人民检察院决定不起诉的人员进行帮教，并配合其他部门开展社区矫正工作；开展职务犯罪预防；开展法制宣传，参与社会治安综合治理；
实践充分证明,派驻检察室作为检察机关的最基层单位,是基层治理体系和法治网络的有机组成部分,也是推进基层治理法治化不可或缺的重要力量,必将在法治中国建设中作出新贡献。
供稿单位：镇安县人民检察院 作者：邹尧
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