人民监督制度为拓宽人民群众有序参与司法渠道，加强检察机关自身监督，规范检察人员司法行为发挥了重要作用，近年来，最高检和司法部门出台了一系列人民监督员改革的试点方案、意见。从进一步探索健全和完善人民监督员制度到从源头上保障该制度的公信力和监督实效，其目的致力于健全确保检察权依法独立公正行使的外部监督制及机制。目前，人民监督员制度改革正式进入全面深化新阶段。笔者从该制度启动、运行、发展轨迹及司法实战中存在问题分析，认为该制度改革的重点应聚焦在如何建构科学合理监督主体的选任机制，准确界定监督案件的范围，实践中准确把握案件保密与知情权协调，保障独立评议案件和表决结果公开性等方面：
问题一：选任机制欠缺科学合理性
当前，人民监督员制度部监督主体不具代表民意广泛性，选任方式单一，无法确保人民监督员参与刑事诉讼的能力和水平。根据高检、司法部联合下发的《深化人民监督员制度改革方案》以下简称《方案》规定，今后选拔人民监督员职责交由司法行为部门承担，那么如何构建科学合理的选任机制，改变目前主体主要来自于机关、团体、企业等单位和基层组织的推荐，自荐产生比例很少的现状，充分体现民意代表广泛性，增强社会监督的主动性、积极性，是应当破解之题。
问题二：人民监督员监督案件范围是否继续扩大，认识不一，界定不明晰
《方案》在明确原监督范围“七种情形”的基础上，又将另外四种情形纳入，但该制度仍主要适用于人民检察院办理的直接受理立案侦查案件，是否应继续扩大接受监督案件范围，对其他由检察机关审查起诉、决定移送起诉的普通刑事案件可否纳入，进一步体现司法民主，实践中存在分歧意见。目前尚无明确规定应如何操作。
问题三：在监督中存在对监督机制中案件保密与监督员知情权上存在冲突
人民监督员机制中当前已制定的建立职务犯罪案件台账制度，监督事项告知制度，参与案件跟踪回访，执法检查等较完备制度，这些制度对发现监督案源提升线索多元性及可行性上是必要的。监督必然存在知情，知情是监督的前提。检务公开是一把“双刃剑”在扩大知情权同时，可能冒案件信息泄露风险。是否对人民监督员对案件知情权加以限定，如何限定，如何做到保密与知情权不冲突，既保护当事人合法权益，又能保障案件公正处理，还能发挥监督员应有作用，达到三者平衡，是该制度又一瓶颈。
问题四：人民监督员当前行使职权方式单一，滞后，不能保障监督员独立评议案件和表决结果的公正性
从检察机关相关规定与实践情况看，召开会议、听取汇报、询问情况等方式是监督案件主要方式，行使职权方式较单一，知情权不充分，知情方式单一片面化倾向，不能充分了解案情，仅单方面听取控诉方陈述，无法达到正当法律程序中“当事人有陈述和被倾听的权利”要求，应当完善程序设置。
对策：
一、建构科学合理的选任机制
首先应从选任方式、准入标准、程序方面进行规范。设立专门机构担任人民监督员任免、考核委员会工作，该委员会由司法行政机关代表、专家代表和人民监督员代表等多方组成。在厘定选任标准和程序后，对于自荐担任人民监督员的候选人，应在总体员额内，采用公开竞争、择优录用、多数表决的方式选任。
（一）主体选任方式以自荐方式为主，自荐、推荐均可
依照2010年人民监督员制度的规定“公民个人可以由本人工作单位所在地或者住所地人民检察院自荐报名”，此次改革中，为进一步提高公民自荐比例，提高公民参与度，《方案》作出“人民监督员拟任人选中，机关、团体、事业单位工作人员一般不能超过选任数的50%，此硬性规定有其合理性，理由是人民监督员对案件参与监督，不同与人民陪审员审判阶段的参与，对案件的了解方式和参与程度与陪审差别较大，监督是既要体现群众性、广泛性、代表性，也要体现其自、愿性、自动性。而推荐方式存在数量有限，费时费力，效果欠佳，通过中国以往采用的体制化手段，来减少大国治理渠道的信息不对称短板的弊端，不能体现司法民主，而自主自愿地成为承担监督员职责，较组织推选，更能彰显司法民主性质，尤其在人口过度流通的当代社会，由于获取信息成本昂贵，组织难以尽揽所有适合担任人选，自荐可达致“损有余补不足”之效果，自荐产生的监督员道具参与监督热情，履职更尽责，威信较高。
（二）合理设定人民监督员准入标准
对人民监督员法律专业要求不盲目过高，准入后加强专业培训，让他们充分认识。掌握人民监督员工作的性质、职能、权力、义务、要求，保证案件监督质量。目前为人民监督员设置的条件准入门槛不高，没有专门对法律知识作出要求，这一要求符合国情和该制度本质定性，也能满足开展监督工作的需求。因为听取社情民意，从社会公众认知角度和伦理道德标准的等方面对案件办理提出监督意见，保证案件处理更符合社会积极价值观念和行为准则，与检察官从法律角度和专业标准对案件分析判断形成互补，保证案件处理的社会效果与法律效果的统一，但必须对其在准入后进行初任培训及专向业务培训。
（三）严格选任程序
对自荐、推荐人员应由司法行政机关资深法律专家、丰富经验、品能俱佳人民监督员代表参与，进行严格负责，并遵循以下原则主要审查①设置的条件中应突出具备较高政治素质，广泛的代表性，扎实的群众基础；②人民监督员的对案件的理解达到一定能力和水平；③选任方式以统一面试进行考察；④在具体案件中确定监督人时，则在已准人名单中通过网络随时抽取，体现公正性、客观性、代表性。
二、准确人民监督员制度角色定位，严控监督范围扩大化
（一）人民监督员权力扩大化缺乏理论基础
一种制度创的设一定要把握制度要义，人民监督员的角色定位与功能设置决定着人民监督员的监督范围，该制度既然被定位为检察机关接受社会监督的制度安排，是检务公开的一种形式，其在监督过程中行使的“审查建议权”和“要求复议权”实质上已分享了检察权力。当前，依照监督法我国人民代表大会及其常委会都未被赋予个案监督之权力，为何人民监督员在并之宪法、法律的赋权下都能“独擅其美”，这始终是人民监督员面临的理论瓶颈。另外，人民监督员与新闻舆论监督及公民行使的批评建议有何不同，如何准确区分三者的不同，更好发挥各自功能，理论上应作出更有力的证明，在人民监督员尚未证明它不仅是一个补充性制度而有能力成为一个替代性制度之前，恪守宪法、法律原则，保持谦抑制度，更有利于人民监督员制成的生成及发展。
（二）目前监督范围已能满足监督需要
创新一种监督机制，应致力于监督缺失、不到位、薄弱地方，并不是叠床架屋式，重复构建就好。人民监督员制度针对检查机关侦办职务犯罪案件过程中容易出现问题，外部监督相对薄弱环节而建立，从日前选任管理现状来看处于试点阶段，制度运行经验有待总结，制度中的不足需待改进，办案质量和水平有待提高，而且四中全会及修改后《刑诉法》进一步明确监督重点是检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动，基本涵盖了查办职务犯罪的各个环节。因此对普通刑事案件监督，应更加注重现有监督机制的作用，目前不宜将人民监督员监督范围扩大到普通刑事案件。当然，以后随着人民监督员制度的不断发展、完善，其监督职能良好发挥，公信力提高，针对一些公众关注高度的特殊性的普通刑事案件，涉及检察权运行的环节纳入人民监督制度的范围也有其可能性。
三、确保案件保密、知情权、当事人权益三者平衡
（一）人民监督员主要职责是限权依据
笔者认为案件保密与监督员知情权以及保障当事人权益三者如何有效平衡，而限定权限，分情况而论，区别对待，人民监督员区别于两个陪审团成员或人民陪审员，主要职责是对检察机关工作人员在侦办职务犯罪案件中可能存在的枉法情形予以监督，而事实判定，除针对“撤销决定”“拟不起诉决定”“职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定”“三类案件”必须将讲案件事实对人民监督员完整披露其他情形可以不用案情对案件事实知情权加以限定。
（二）应建立相应保密机制防范案件信息外泄。由于监督员非专业化、职业化身份，外泄信息的机率较高，一是在培训阶段就应将监督过程中保密知识、事项、范围保密措施及违法罚戒纳入培训内容，成为必修课，并通过保密测试合格者才能胜任监督工作。二是对重大职务犯罪案件，可适当对监督员身份进行甄别，并要求监督员进入案件监督程序前签署保密协议，保密协议中涉及相应追责条款。
（三）在针对个案监督时，承办部门人员应对涉及保密事项、范围、追责规定提前书面告知监督员，人民监督员提问、旁听案件讯问（询）、释案说理制度适用证据和理由和适用法律情况，并享有可就此向案件承办人提出问题，要求案件承办人对被适用的法律作出解释的权力时，承办部门及人员应对监督员提问可能涉及的泄密事项及时提醒，并可拒绝透露。第四，案件监督中应严格执行目前《试点意见》中的以下规定，人民监督员有不认真履行职责，违反保密规定，妨碍案件公正处理等情形，司法行政机关应对其进行劝诫，人民检察院可向行政司法机关提出处理建议,任免监督员履职期间,应当作保密承诺,不得泄露案件涉及的国家秘密商业秘密,个人隐私和未成年人犯罪信息,人民监督员违反保密规定,妨碍案件公正处理等不适合继续任职情形的,应解聘,设置资格罚,或劝其主动辞职及经济责任及至刑事责任,提高人民监督员对案件信息泄露的成本,确保案件保密性。第五,可借鉴西方陪审团做法,对案件“集中审”“封闭审”，力争案件不间断推进直至达成监督意见,力避案情外泄机会，杜绝或减少案件审结前与外界接触机会。
四、正确把握知情权内涵保障监督的公正性
为保证人民监督员充分行使监督权，应在制度设计上充分保障其知情权，知情权包涵两方面，既包括对监督案件相关情况的知情权，即应知晓基本案情，承办部门与案件承办人，并赋予人民监督员对相关承办人予以提问以详解案情的权利，以及赋予监督员旁听案件讯（询问）犯罪嫌疑人、证人的权利，从而更全面理解和掌握案情。又包括对案件适用证据和适用理由的知情权，即人民监督员是向案件的承办部门询问作出处理决定的理由和适用法律情况，并享有可就此向案件承办人提出问题，要求承办人对被适用法律作出解释的权利。当然也可据案情以看讯问嫌疑人同步录音录像，听取辩护人意见等。
学界也有人提出让当事人参与人民监督员的监督活动，甚至应当发表陈述意见，当场出示证据材料。笔者认为，人民监督员监督本质上还是一种社会监督，与行使司法权不同，现有的程序设计基本能保障监督活动的正常开展，如果让当事人参与其中，与人员监督员本质属性不符，也会耗费大量司法资源，加大诉累。
为保障独立评议和表决结果的公正性，制度设计应完善：一是评议、表决阶段，案件承办人和相关工作人员应当回避，确保人民监督员独立客观地发表意见。人民陪审员应当有较多人数组成，每人具有一票独立投票权，过半数通过。为充分体现投票的代表性和案件的协商性，二是参与人民监督员必须是三人以上单数，保证评议的科学公正。三是评议案件时应以作公开会议形式进行，人民监督员可对案件事实、证据、法律适用情况、办案程序，是否同意检察机关拟处理决定（意见）及案件的社会反映等充分发表意见。
汉台区人民检察院 王凌
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