随着社会法治建设的进一步完善，检察机关体现国家利益提起公益诉讼愈加迫切。近年来，已有一些检察机关在提起公益诉讼方面作了一些有益的尝试，取得了明显的效果。但是随着我国经济体制改革的逐步深化，新情况新问题不断出现，尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、政府行政行为对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而这类案件往往无合适的诉讼主体，或有主体无力起诉、起诉不力，致使案件得不到及时有效的司法干预。为此，笔者就基层检察院代表国家提起公益诉讼的监督方式谈一点肤浅的看法。
一、民事公益诉讼的概念及特点
所谓民事公益诉讼,是指有关国家机关、社会团体或个人根据法律授权,为了维护公共利益不受不法行为侵害而以自己的名义向法院提起民事诉讼,由法院依法进行审判的诉讼活动。而检察机关提起民事公益诉讼制度,就是检察机关代表国家利益和社会公共利益,作为民事诉讼的公诉人,依法提起诉讼程序,请求人民法院对案件依法裁断的民事诉讼制度。
检察机关在提起公益诉讼的几个特点：一是公益诉讼的目的是维护国家利益和社会经济秩序，追求社会公正，实现社会正义；二是提起诉讼的主体的特殊性：顾名思义，检察机关提起公益诉讼的主体当然是检察机关，是检察机关以国家名义提起的民事诉讼。因为检察机关的特殊性，使得这类公益诉讼有别于其他的公益诉讼。而检察机关在诉讼中的地位和作用，也是目前此类诉讼中讨论的焦点。三是保护对象的特殊性和不特定性：公益诉讼要保护的对象不仅仅是国家或集体的财产权利，不特定人群的健康权、生命权也是它包含的对象。四是公益诉讼成立的前提既可以是违法侵权行为造成现实的损害，也可以是尚未造成现实损害，但有损害发生的可能。
二、检察机关开展公益诉讼的几种方式
我国对检察机关提起的公益诉讼的定义通说是：检察机关对损害国家利益和社会公共利益的违法案件,在没有行政相对人或相对人不愿、不敢起诉的情况下,代表国家向法院提起公益诉讼,以维护国家利益和社会公共利益的制度。
公益诉讼一般是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。检察机关提起公益诉讼主要表现为以下几类案件：1.侵犯国家利益和社会利益的案件；2.环境污染的案件（比如公害案件）；3.妨害社会主义市场经济秩序和管理秩序的案件；4.侵犯公民个人权利的案件中，被侵害主体法律地位较弱或无主体的案件；5.损害公共设施，破坏自然资源的案件；6.违反公序良俗的案件等等。
检察机关在提起公益诉讼时以何种方式向法院提起，法律没有明确规定，从目前检察机关已开展的民事公益诉讼活动的司法实践来看，主要有以下几种方式：
（一）提起民事诉讼
提起民事诉讼的方式又可分为两种：一是检察机关作为原告，侵权人（债务人）或导致国有资产流失的合同双方当事人为被告。二是检察机关和遭受侵权的单位、组织或个人为共同原告，以对方当事人为被告。比如对于国有资产流失的案件，检察机关与国有资产流失单位为共同原告，对方当事人为被告；对于社会保险基金流失的案件，检察机关与基金流失单位为共同原告，对方当事人为被告等等。
（二）支持民事诉讼
检察机关作为支持起诉的机关支持受损害单位向人民法院起诉。这里又分两种情况：一是对于主体法律地位较弱或是环境污染案件，检察机关作为支持起诉的机关，由与案件有直接利害关系的受损害单位或个人提起诉讼；二是在国有资产流失案件中，国有资产流失单位出于本部门利益的考虑，低价出售国有资产不愿提起诉讼，或当事人双方恶意串通，以合法形式掩盖非法目的，国有资产占有单位不起诉，在这种情形下，由国有资产管理部门为原告，检察机关作为支持起诉机关，以造成国有资产流失的责任人和受益人为共同被告，向人民法院提起诉讼。
（三）检察机关作为法律监督机关，采用检察建议或调解等非诉讼方式
这种方式在案情清晰、双方当事人配合，权利义务关系明确的情况下，通过非诉方式成果好、见效快，采用检察建议或调解等方式，可极大地节约司法成本，提高诉讼效率。
上述三种方式各有特点。第一种方式中，检察机关作为原告提起诉讼，可以较快地进入诉讼程序，但采用此种方法，有些法院会以“检察机关不是与案件有直接利害关系的当事人，主体不合格”为由驳回起诉。第二种方式主要是针对有些案件（比如国有资产流失的案件）由其行政主管部门（国有资产管理部门）来起诉，而由检察机关支持起诉。这样即可以避免检察机关单独作为原告，若被告提出反诉，检察机关无法承担反诉引起的民事义务，同时又可以在检察机关支持民事公益诉讼案件中依法定手段收集证据，而其它行政主管部门、组织和个人不具有这一法定职权。第三种方式是一种成果好、见效快的方法，但对于重大、疑难的案件就不太适用，因而应用范围有限。
三、由检察机关提起公益诉讼的弊端
检察机关作为法律监督机关，具有对行政机关是否履行法定职责以维护社会公众利益进行监督的权力。从现在报道出的一些由检察机关提起了公诉并且维护了公众利益的个案之中，有相当一部分案件之所以造成公众利益受到侵害，是由于行政主管部门未能履行好自身职责造成的。
我国宪法规定，检察权是与行政权、审判权各自履行职能的独立的权力，是一种独立于行政、司法之外行使法律监督的权力，而检察机关作为法律监督机关，应当对于行政主体在维护社会公众利益方面的效率进行监督，而不应当越俎代庖直接成为公众利益的维护者，否则，检察机关就会成为一个具有行政权、检察权双重职能的机关，就会打破宪政框架内的权力的均衡，破坏在国家机关设置中以权力制约权力的目的。比如，由检察机关直接提起民事诉讼的方式维护社会公众利益作为一项制度予以规定，会不会出现这样的现象：行政部门不履行职责或者不能高效率地履行法定职责的话，检察机关具有对行政职能部门进行监督、督促的权力，督促行政职能部门履行并且是高效地履行法定职责；而公众利益以检察机关提起公益诉讼成制度后，假如检察机关怠于行使公诉权从而使得公众利益不能得到及时地维护时，谁来监督、督促检察机关及时地行使公诉权以维护社会公众利益呢？
根据宪法及民诉法的规定检察机关还具有对于人民法院审理民事案件的监督的权力。显然，如果由检察机关作为原告参与诉讼，一是检察机关既作为民事诉讼的当事人，又作为人民法院审理民事案件的监督者，明显地与另一方当事人在诉讼地位上处于明显地不平等地位；二是根据我国的民事诉讼法的规定，一般民事诉讼之中的当事人在裁决生效之后，如果不服生效的裁决，具有申请检察机关提起抗诉的权利。而检察机关作为原告起诉之后，其不仅仅具有上诉的权利，同时当裁决生效之后其自身就具有抗诉的权力；由于检察机关自身就是诉讼之中的一方当事人，假如对方对于人民法院生效的裁决不服时，申请检察机关进行抗诉的权利实际已经被剥夺了，因此对方当事人与原告的诉讼权利并不平等。因此，检察机关提公益民事诉讼，其与被告方在诉讼地位、诉讼权利方面都存在着明显的不平等，而这两种不平等极有可能影响到人民法院审理此类案件的公正性。
综上，由检察机关提起公益诉讼之后，一是将打破即有国家权力之间的均衡，二是很有可能影响到人民法院审理此类纠纷的公理性。显然，为了维护社会的公众利益由检察机关提起公益诉讼是不合理的。而由作为维护社会公众利益法定职责的行政机关作为原告起诉的话，上述的弊端将都不会存在，检察机关即避免了作为法律监督机关越俎代庖，直接代替行政机关起诉而使自身兼有检察权与行政权的双重身份；同时，其作为超然于民事纠纷之外的监督者，可以对人民法院在审理民事案件进行有效的监督，以保证人民法院的审判活动合法、公正，检察机关应当探索如何监督行政职能部门很好地履行自身的职责，从而更好地维护社会公众的利益，而不应当直接以原告的身份提起公益诉讼。
四、检察机关开展公益诉讼过程中有待解决的几个问题
（一）检察机关提起公益诉讼的法律依据
虽然我国《民事诉讼法》总则第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。但是《民事诉讼法》的分则中，对支持起诉缺乏具体规定，使得目前检察机关开展公益诉讼活动缺乏具体的操作规范，在较大程度上制约了这项工作的深入展开。但从我国现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在总则中规定的有关检察机关监督民事诉讼、行政诉讼活动的原则以及《人民检察院组织法》第4条的这些规定，可以看作是法律对检察机关提起、参与民事诉讼的一种概括性授权。但是检察机关开展公益诉讼活动仅有法律的有关概括性授权还不够，还需要法律对检察机关开展公益诉讼活动的具体操作规范和诉讼权利做出具体规定，以便更有效地维护国家利益、社会利益以及公民个人的合法权利。
（二）检察机关在提起公益诉讼没有程序保障
近年来，我国在诉讼的程序设计上已逐步形成比较完善的法律体系，但综观三大诉讼法，关于检察机关如何参与公益诉讼的相关程序却没有规定，这就造成了检察机关通过提起公益诉讼以维护国家利益和社会公益的程序上的障碍。公益诉讼主体的特定性和对象的广泛性，以及诉讼目的的公益性都使得其诉讼程序有别于其他诉讼形式。因此，不能类推适用国家公诉或其他私益诉讼的程序规定，更不能以此为由忽略程序，否则就会使公益诉讼活动在混乱中进行，实体权利当然也就难以充分实现。
（三）检察机关提起的附带民事诉讼胜诉后利益的归属问题
法律并未明确由检察院提起的附带民事诉讼胜诉后利益的归属问题。在实践中的操作方式也很不统一。一般来说，检察院在受侵害的国有、集体单位怠于提起附带民事诉讼的情况下提起的公益诉讼，都是以国家的名义提出，但是胜诉后所获得的赔偿款的处置却有争议。有的主张应当返还受侵害对象，理由是基于民事公益诉讼的理论：公益诉讼的提起乃是为了公共利益，并不是为了提起者的利益，依据谁受损害谁获赔偿的原理，理应由受侵害单位获得胜诉后的赔偿利益。但这种看法显然忽略了刑事公益诉讼的特殊性,检察院也是代表了国家，从某种角度也可以算是公共利益的代表者。所以也有主张应该由检察院或法院上交国库从而收归国有的。虽然看似都是国家获得赔偿利益，但其中的差别显然不言而喻。
（四）检察机关在诉讼过程中是否享有强制措施的权利
检察机关在公益诉讼过程中是否享有强制措施的权利是一直存在争议的问题。笔者认为，检察机关之所以提起公益诉讼，就是为了保护国家利益和社会利益免遭不法侵害，而检察机关享有的强制措施的权利正是完成这一职责的重要手段。检察机关与公民个人和其它组织提起民事诉讼的主要区别之一就是检察机关在依法定职权在搜集和保全证据过程中，包括搜集证据、保全证据、勘验、鉴定、财产保全和强制措施等具有强制性质，当事人、证人、有关组织和个人有配合的义务。但由于对检察机关开展公益诉讼，我国法律尚没有具体明确的规定，因此目前迫切需要从立法上赋予检察机关开展公益诉讼的调查取证权。
（冯声远 供稿）
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