【调研前沿】浅析控告申诉检察促进诉源治理的实践与思考——以洛南县人民检察院为例

诉源治理是将司法触角延伸至基层，预防基层矛盾纠纷激化，担负着基层社会治理社会化、法治化、智能化、专业化实践的引领性和建构性功能。2021年，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》强调，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。将“诉源治理”正式上升为国家社会治理领域的重要制度安排。

目前，检察机关作为诉源治理主要实践单位之一，综合运用“四大检察”职能，通过加大刑事和解力度、明确轻微刑事案件不捕不诉标准、严厉打击虚假诉讼、推动行政争议实质化解、公益诉讼案件办理，促进刑事、民事、行政三大诉讼领域的矛盾实质化解、实现源头控案，以达到促进诉源治理的目的。而控告申诉检察作为检察工作“十大业务”之一，涉及信访接待、刑事赔偿、控告申诉、司法救助等多方面工作，可以有效运用法律宣传、释法说理、司法救助、联动帮扶等手段，妥善化解矛盾纠纷，将实质性化解矛盾纠纷贯穿于办案全过程，从而实现案结事了。本文从控告申诉检察角度出发对促进诉源治理的途径与效果、问题与困境进行探讨，并提出一些思考。

一、控告申诉检察促进诉源治理的途径与效果

近年来，洛南县人民检察院全力推进党和国家治理政策在检察机关落实落地，深入探索从源头预防、端口前移、联动救助、前端化解四个环节，积极推进控告申诉检察环节诉源治理工作。

1.聚焦信访矛盾化解，源头预防促进诉源治理。最高人民检察院《2023—2027年检察改革工作规划》中指出“深化检察环节诉源治理改革，健全检察环节信访工作法治化机制。坚持和发展新时代“枫桥经验”“浦江经验”，推动从源头上减少诉讼。”洛南县人民检察院结合工作实际，多措并举推进信访源头化解工作。一是聚焦涉法涉诉信访案件，充分挖掘社会关注的相关线索，推动“线索上传”“检力下沉”，实行院领导包案、带案下访，领导牵头开展联合接访、答复等工作，做到“一案一策”提出化解建议，确保“群众来信件件有回复”，并综合运用公开听证、司法救助等办案机制措施，推动矛盾纠纷实质性化解。二是开展信访矛盾源头治理。检察环节中出现的信访问题，坚持把矛盾纠纷化解于萌芽状态，充分利用12309检察服务中心、检察服务工作站，深入基层下访、巡访，通过进镇办、进乡村等方式，全方位开展法律服务、释法说理等活动，消除不稳定因素，努力从源头预防和减少涉检信访事件的发生。

2.做实检察“双进”工作，端口前移促进诉源治理。自陕西省人民检察院推进“双进”工作以来，洛南县人民检察院全面落实最高检工作部署和省院“三个一”工作思路，着力构建“一中心一平台三窗口”的“双进”工作模式，率先在全市实现了“线上进入城乡社区、线下进驻综治中心”。一是整合优化检察服务，标准化运行12309检察服务中心，推行“12309+”模式，与司法救助、公益诉讼、民事检察等业务融合，做到线索收集、案件分流、督办反馈和宣传引导一体化。二是线上连接洛南县社会矛盾化解风险防控智治平台，大力推进以源头预防为先、涉检案件办理为核心的新实践，主动将刑事、民事、行政、公益诉讼等案件监督线索的发现收集工作纳入基层社会治理工作范畴，借助基层网格员及社会力量拓宽案源、化解矛盾。三是设立乡镇12309检察服务工作站，前移检察服务端口，把“检力”进一步下沉到群众工作一线。聘请检察联络员，与检察干警一对一双向联络、互动对接，引导检察力量下基层，形成“检察+综治”的工作模式。实行领导联镇、干警联村，做到全院参与，责任到人，定期走访包联镇村，开展基层矛盾排查化解，尽最大努力把问题解决在初始阶段、化解在萌芽状态，助力基层社会治理。

3.拓宽司法救助范围，联动救助促进诉源治理。近年来，洛南县人民检察院将司法救助作为推动服务保障民生和化解矛盾纠纷的有力抓手，着力构建内外联动的司法救助工作机制。一是主动对过去五年涉及交通肇事、故意伤害罪的案件进行翻查，摸排潜在的司法救助线索，针对涉精神病患者、困难妇女等重点群体，开展专项救助活动。二是控申部门不断加强与内部各部门的沟通协作，建立以控申部门主动获取司法救助线索为主，各业务部门移送司法救助线索为辅的线索移送机制，将司法救助工作贯穿办案各个环节。三是与洛南县民政、妇联、残联、退役军人事务局等职能部门建立司法救助协作机制，积极争取职能部门、社团组织的协作配合，形成联动救助的工作格局，凝聚诉源治理合力。

4.做好检察公开听证，前端化解促进诉源治理。洛南县人民检院察控申部门充分发挥检察听证在促进信访积案化解、保障群众利益等方面的突出作用，不断探索矛盾化解新举措。一是综合运用公开听证、多方调解、释法说理等手段，将“一次性听证”与“延续性善后”相结合，解开案件当事人心中疑惑，以个案作为检察机关融入社会治理、服务社会大局的切入点和载体，促进社会矛盾纠纷实质性化解。二是引入第三方参与化解矛盾，邀请律师、村、居委会具有人民调解员身份的人员参与重大疑难复杂信访案件释法说理和公开听证活动，广开言路、多方纳策，有效助力诉源治理。

二、当前控告申诉检察在推进诉源治理中的问题和困境

诸多措施在推进诉源治理中发挥了积极作用，取得了一定成效，但从实践看，还存在一些困难和不足。

1.对诉源治理的认识不足。由于工作理念、理论认知、人力配备、客观现实等因素，控告申诉检察人员受制于固定思维束缚，在信访案件、司法救助等工作中缺乏诉源治理的思维，对“诉”外治理认识不深，更多认为案结了事，在诉源治理参与度上的主动性、积极性不高。

2.诉源治理主体缺乏整体性。各部门之间分工不同，受到部门主义影响，矛盾纠纷治理主体之间的协同性不足，工作合力凝聚不够，“各自为政”“单兵作战”的问题依然突出。检察服务工作站虽然挂牌成立，但由于人力有限，只是常联系，而没有常驻，非实质化运转，“双进”工作实际融合程度和水平较低，联动解纷职能有待加强。

3.诉源治理的智能化水平不高。办理控告申诉案件的信息化系统没有与信访部门、公安机关、人民法院等互联互通，不能实现协同办案和数据共享利用。连接洛南县社会矛盾化解风险防控智治平台利用率不高，缺乏基于大数据支撑的矛盾纠纷风险隐患排查系统，矛盾纠纷介入时间具有滞后性，缺乏对同源矛盾纠纷的智能预警和高效化解。

4.控告申诉检察队伍素质能力不足。有的检察人员疲于应付信访群众工作，遇到信访矛盾难点、堵点绕着走，对信访积案、重点关注信访人员不敢、不愿接手，对创新运用公开听证等方式审查办理疑难复杂信访案件缺乏驾驭能力。

三、能动履职促进诉源治理的思考

1.持续深化诉源治理工作理念。习近平总书记强调“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’”。因此，控告申诉检察促进诉源治理，要始终坚持以习近平法治思想为指引，深入学习贯彻习近平总书记关于加强诉源治理重要指示精神，贯彻落实党中央《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，进一步提高对诉源治理工作重要性的认识，将诉源治理理念融入信访接待、司法救助、积案化解等工作中，从讲政治高度深刻认识、准确把握新时代控告申诉检察工作的定位，积极发挥主观能动性，推动诉源治理工作深入开展。

2.强化多点统筹多方共治。深入推进诉源治理工作不仅涉及检察机关内部职能定位、资源配置等，还涉及外部与其他部门的对接。控告申诉部门结合职能既要重视内部案件线索移送，也要探索与法院、民政、妇联等政府职能部门和社会力量沟通会商，强化责任共同体，主动融入社会治理大局中。在风险研判处置联动、矛盾纠纷化解、构建诉源治理长效机制等方面同题共答、难题共克、新题共解，推动形成监督制约有力、协作配合高效的良性互动关系。要强化检察服务工作站作用，发挥检察联络员发现线索、沟通联系、初步调查等职能，使检察服务触角真正延伸到基层治理中。

3.提升诉源治理智能化水平。控告申诉检察工作在技术驱动变革的时代，要加强利用大数据、云计算、人工智能等数字技术为诉源治理赋予智能化的新思路。要积极探索与法院、公安、民政等部门数据联通共享，搭建统一的检察数据资源平台，依靠大数据模型加强司法救助线索研判、类案分析，增强诉源治理的精准性，强化协同治理。加大洛南县社会矛盾化解风险防控智治平台使用率，常态化开展线索巡查，及时主动精准发现涉检信访线索，将矛盾纠纷在前端过滤和分流。与检察服务工作站建立远程无人接访系统，构建即使检察服务工作站无人驻守，也能开展远程视频接访的信访接待模式，实现直通镇村的在线咨询、在线调解、在线释法的目的。

4.加强控告申诉检察队伍建设。诉源治理工作具有面向基层贴近群众的特性，控告申诉检察人员在信访接待、刑事申诉、司法救助案件中面临的问题是错综复杂的，因此，要加强群众工作能力，包括释法说理、公开听证、司法救助等综合施策能力，着力打造工作经验丰富、知识结构合理、解纷能力较强、人品操守服众的诉源治理队伍。同时，要严于律己，树立良好检察形象，诉源治理工作直面群众，严格要求自己，注重自身形象，牢筑拒腐防变的思想防线，要让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

编辑：李鹏

审核：姚启明