陕西生态治理之策：重在治水，悬崖种树

在治水和种树之间，陕西生态治理有了新的经验启示。7月20日起，由全国人大常委会办公厅牵头主办的中华环保世纪行2021年宣传活动走进陕西，分赴西安、渭南、韩城、延安四地，重点观察黄河流域生态保护和高质量发展。

这是继去年走进山西之后，中华环保世纪行宣传活动再次关注黄河流域生态保护和高质量发展问题。

注意到，从“守护黄河绿水青山”到“加强黄河流域立法”，黄河流经之地在治山、治水实践中，不断探索生态治理和修复举措，其间落地见效的流域性立法经验，或将加速黄河保护立法。

“黄河流域生态保护和高质量发展的关键在于‘水’。”陕西省人大常委会有关人士表示，近三年间，陕西围绕山水林田湖草沙系统治理，制修了省封山禁牧条例、河道管理条例、实施防沙治沙法办法等法规20件，特别是在治水这一领域，着力修定多个涉水地方保护条例，建立起最严格的制度、最严密的法治。

立法护航治水之外，一场“绿色革命”也有了回声：退耕还林让荒山由黄转绿，年均入黄泥沙量猛降逾5亿吨。

治水：重中之重，立法护持

陕西地处黄河中游，境内黄河全长700多公里，流域面积占全省的65%，黄河流域（陕西段）是该省重要的生态屏障和经济地带，分布着85%以上的工业和80%以上的污染排放源。

渭河是黄河最大的支流，主要流经甘肃天水、陕西宝鸡、咸阳、西安、渭南等地，至渭南市潼关县汇入黄河。沣河是渭河的一级支流，全长82公里。作为是“长安八水”之一，沣河两岸曾一度杂草丛生、垃圾遍地。

在陕西西咸新区沣河入渭口，西咸新区管委会副主任徐军前指着岸边此起彼落的水鸟说，生态环境变没变，鸟儿最知道，“鸟类比我们更聪明，只要有了水，有了食物，它自己就来了。”

2014年，西咸新区成为我国首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区，沣河综合治理项目也被提上日程。谈及生态治理情况，陕西省环境保护公司总经理王团安说，党的十八大后，沣河生态治理工程启动，近五年来生态环境发生了大变化，“你们现在看到这里是公园，但是多年前，全部都是垃圾。”

位于西咸新区的沣河全指标水质自动监测站，是用于监测沣河入渭断面水质。7月19日，采访团前往探访沣河生态环境治理情况，王团安调出了当天的监测数据，包括总磷、总氮、氨氮、挥发性有机物、油类、重金属等11项，每一项均优于考核指标。

“我在沣河边上长大，上世纪八九十年代，沣河水质特别差，可以说不能称之为河，就是一个排污沟。”王团安介绍，通过系统实施沣河流域的生态治理工程，沣河水质不断改善，2019年、2020年连续两年保持在地表水Ⅱ类，优于考核目标，较2016年提高两个水质类别，水环境质量改善显著。

治水的背后是立法在护持。澎湃新闻注意到，2018年以来，陕西省人大制定修改省地方性法规32件，审查批准设区的市法规43件，涉及黄河流域生态治理和修复、河道整治和水土保持、污染防治和高质量发展、黄河文化传承和保护等方方面面。

陕西渭河西安城市段紫薇湖建设前后图（2008年-2019年）

“围绕山水林田湖草沙系统治理，我们制修了省封山禁牧条例、河道管理条例、实施防沙治沙法办法等法规20件。”陕西省人大常委会党组书记、副主任刘小燕介绍，陕西人大着力聚焦“水”这一关键领域，先后修订省饮用水水源保护条例、修正水土保持条例，审查批准了榆林市无定河流域、延安市延河流域水污染防治条例和榆林、西安等市节约用水条例。

具体而言，过去三年里，陕西省人大常委会在黄河流域生态保护和高质量发展领域共制定地方性法规2件，修订8件，修正22件，目前正在审议的2件。

其中，渭河流域的保护治理工作一直是焦点工作。注意到，2020年，陕西省十三届人大常委会启动对渭河流域管理条例的修订工作，于2020年9月、11月分别进行两次审议，目前正在进行三审前的调研修改。

“正在修订黄河最大支流——陕西省渭河流域管理条例，在控水方面划下红线，在法规中建立最严格的水资源保护利用制度。”刘小燕介绍，近些年，陕西省人大聚焦“山青、水净、坡绿”，连续 4 年开展执法检查，“在水污染防治‘一法两条例’（水污染防治法，渭河流域管理条例、汉江丹江流域水污染防治条例）执法检查中，我们组成暗访组，增加随机抽查比例，对重点污染源开展‘清单式抽查’；设立举报电话，进行问卷调查，引入第三方评估；对执法检查组指出问题的整改落实情况进行 ‘回头看’等。”

黄河流域水资源短缺，是黄河流域与长江流域最大的区别。“之所以将‘水’作为立法的重中之重，源于水资源在省内供求矛盾突出。”陕西省人大常委会法工委法规三处处长王雅丽介绍，黄河流域水资源总量占陕西省三分之一，承担了陕西省83%以上工业用水和78%以上生活用水，人均水资源量不足全国五分之一，“部分县区资源性、工程性缺水依然严重，地下水超采严重，再生水整体利用率不高，迫切需要运用法律手段及时调整缓解供求矛盾。”

这也意味着，在条例制定过程中，要把水资源节约利用作为“重中之重”。注意到，在水资源节约与水污染防治方面，前述修订草案明确，对渭河流域生态环境质量状况持续下降或者未完成渭河流域生态环境质量状况改善目标的地区，应当约谈有关设区的市、县(市、区)人民政府主要负责人，约谈情况应向全社会公开。

与此同时，依法依规建立损害赔偿和公益诉讼制度，依法追究损害渭河流域生态环境单位和个人的赔偿责任，对破坏、污染渭河流域生态环境的行为，检察机关、法律规定的其他机关和符合条件的社会组织，可以依法提起环境公益诉讼。

“渭河在水土保持、泥沙防治、下游防洪等方面与整个黄河流域相似，因而渭河流域是黄河流域的缩影，在黄河流域生态保护和高质量发展中占有重要地位。”王雅丽表示，在条例修订中，会加强对流域管理体制、渭河生态区、生态补偿、河道采砂等重点问题的研究论证，努力把渭河打造成黄河流域生态保护的“标杆河流”。

立法护航之下，治水行动收效。截至目前，黄河陕西段流域内32个国考断面水质优于国考目标30多个百分点，渭河出境断面提升到Ⅱ类水质，为20年来最好水质，渭河生态区成为全国最大的河流生态公园。

“当前，陕西省黄河流域生态保护和高质量发展水土流失治理任务依然较重。”陕西省副省长程福波表示，在推动黄河流域生态保护和高质量发展过程中，要坚持依法治理，加快推进立法修法工作，将黄河保护与治理中行之有效的政策、制度等予以立法确认，严格执法监督问责。

治山：绿色革命，悬崖种树

陕西地处黄河中游，黄土高原腹地，生态功能突出，是全国水土流失最严重省份之一。

黄河流域生态，重在保护，要在治理。“从某种意义上来说，黄河治理的重点在中游，中游的重点在陕西，陕西的关键在水土保持。”陕西延安宜川县副县长曹红星认为，陕西的水土保持在全国一直举足轻重，黄土高原水土流失治理的重点在陕西，减少入黄泥沙的重点也在陕西。

严重的水土流失既危及黄河中下游安全，也严重制约陕西发展。这也意味着，抓好陕西的水土保持工作，就抓住了黄河流域生态保护和高质量发展的一个重点。

退耕还林是黄河流域治理水土流失的主要措施之一，也被视为一场“绿色革命”。1998年，延安市吴起县首开全国封山禁牧先河。一年后，退耕还林大规模在延安展开，随后走向全国。

吴起县地处毛乌素沙漠南缘农牧过渡地带，当地有句农谚，“山是和尚头，沟是千丘丘，三年两头旱，十种九难收”。

历史上，由于人口、牲口、灶口的刚性需求，农民为了繁衍生息，广种薄收，年年倒山种地，漫山放牧，陷入了“越穷越垦、越垦越穷，越牧越荒、越荒越牧”的“怪圈”，生态环境遭受到严重破坏。新中国成立后，该县也曾投入人力物力植树造林，但由于缺乏必要的抚育管护措施等原因，苗木成活率低、质量差，“年年造林不见林，岁岁栽树树无影。”

直到1997年，退耕还林实施前，吴起县林草覆盖率仅为19.2%，水土流失面积3693平方公里，占国土面积的97.4%，是黄河中上游地区水土流失最为严重的县份之一。

“当年漫天黄沙，我根本不敢穿白衬衣，不管洗得多干净，出门没多久就都是土。”延安市人大代表、吴起县村民闫志雄回忆说。

以封山禁牧为突破口，是改善生态脱贫致富的唯一正确途径。吴起县退耕还林办公室主任齐统祥回忆，1998年，吴起县作出了实行封山禁牧、大力发展舍饲养羊的决定，确立了 “封山退耕、植树种草、舍饲养羊、林牧主导”的发展思路，逐山头、逐地块丈量核实口粮田，除人均留2亩多口粮田外，其余的坡耕地全部退出。

当年，闫志雄担任吴起县南沟村村委会主任，“开始时有的村民对退耕还林不认可，有很多顾虑，不少人并不相信政府会给补贴和粮食，有人认为退耕还就是白日做梦，“不种地了，我们吃什么？”

在当时，有的百姓的观念转不过来。为了打消村民的顾虑，闫志雄开始挨家挨户串门，跟村民们聊天，宣讲退耕还林的好处，“等到了第一年底，村民们拿到补助资金，发现确实比种地强，积极性一下就高了。”

陕西延安市植被覆盖率退耕还林前后图（2000年-2020年）

事实证明，退耕还林后，荒山由黄转绿，生态环境有了大变化。“现在植被密集的地方，连人都走不过去”。闫志雄发现，荒山变绿后，当地的气候也变得湿润，“原来真是春雨贵如油，现在三天两头就来场雨。”

数据显示，截至2020年底，吴起县共完成国家退耕还林计划面积202.46万亩，累计兑现退耕还林补助资金23亿元，有22876户105426人享受政策，户均领取补助资金100806元，人均领取补助资金21816元。森林覆盖率、林草覆盖度分别由1997年的8.4%提高目前20.3%，由19.2%提高到目前的72.9%，降雨量逐年增多，自然灾害和扬沙天气明显减少，成为全国退耕还林的一面旗帜。

距离吴起县300公里外的宜川也曾面临同样境地。宜川县地处黄河中游壶口瀑布之滨，黄河在宜川境内全长66公里，是黄河中重要的生态屏障。

20世纪80年代，宜川县平均每年输入黄河的泥沙约为950万吨，使宜川陷入“一方水土难养一方人”的困境。

黄河沿岸山势陡峭、土层浅薄，通过多年经验，宜川县总结出一套石坑客土造林方法和大苗深栽深埋造林技术：山势陡峭留不住土，就用砌垒石坑的办法；石质山地土层浅薄、土壤贫瘠，就回填客土；天旱没水，就引水浇灌；风力大，就深栽深埋；兔害严重，就栽大苗。

自2004年开始，宜川县丽红专业造林队队长王永红就带着造林人员在壶口瀑布上下游的黄河右岸开展种树。他介绍，砌垒的石坑基本可以做到“结实踩不塌、浇水水不漏、栽树深度够”。凭借这一套“石坑客土法”，他零事故、高质量地在悬崖上造林5000多亩。

延安市吴起县开展退耕还林工程，造林员正在“悬崖种树”。

为何非要在悬崖峭壁上种树？因为悬崖峭壁的下面就是黄河，种树可以涵养水土，防止水土流失。统计显示，黄河中游的河口镇至三门峡区间，年径流量仅占全流域的28％，产沙量却占全流域总沙量的89.1%。黄河流经陕西全长719公里，陕西境内黄河流域输沙量超过黄河流域总输沙量的60%，这一带水土流失严重，生态环境脆弱。

经过多年“悬崖种树”，宜川县基本实现了壶口瀑布景区右岸山体、核心段公路和旅游沿线直观坡面的全绿化，壶口瀑布周围林木覆盖率达到80%，促进了黄河沿岸水土流失治理，提升了壶口瀑布景区环境质量。

根据当地气象局卫星资料表明，以陕北为核心的黄土高原成为全国连片增绿幅度最大的地区。其中，延安共退耕还林还草1077万亩，被誉为“全国退耕还林第一市”。

从全局上看，截至2020年底，陕西省黄河流域累计治理水土流失5.6万平方公里，建成水土保持林70.55千公顷，经济林18.15千公顷，水土保持种草8.62千公顷，陕西绿色版图向北推进400公里，年均入黄泥沙量从2000年之前的8.3亿吨降至2.68亿吨，黄河流域主色调逐步由黄变绿。

“水土流失状况是反映生态环境状况的综合性指标。”全国人大代表、陕西师范大学黄河研究中心主任方兰评价认为，陕西的水保治理也是一个不断探索和进步的过程，“经历了由被动治理到主动治理与预防监督相结合，从单一措施的局部治理到以小流域为单元，生物措施、工程措施与水保耕作措施相结合的综合治理过程；治理目标由单纯的水土流失控制到以生态效益为中心，治理与经济开发相结合，并取得显著成效。”

来源/作者：澎湃新闻 林平