浅议基层检察院运用行政公益诉讼调查核实权的困境和建议

　　行政公益诉讼调查核实是指，在办理行政公益诉讼案件的过程中，作为调查主体的检察机关为查明公共利益受到侵害以及行政机关不依法履职的事实，而依法进行相关证据材料收集等专门活动。调查核实是行政公益诉讼案件办理的基本前提和必要保障。因此，加强对行政公益诉讼调查核实的实务研究，充分发挥检察机关调查核实的职能作用，是当前推动公益诉讼工作深入发展的时代要求，是公益诉讼业务向高质量发展的必然趋势。

一、检察机关办理行政公益诉讼案件基本情况

　　2017年7月1日，随着行政诉讼法的修改实施，检察机关提起行政公益诉讼经由部分省市试点而正式向全国推广，洛南县人民检察院的公益诉讼工作也由此展开。2017年7月至2022年4月，洛南县人民检察院共收集行政公益诉讼案件线索290件，占公益诉讼案件线索总量的96.67%;共立案行政公益诉讼案件278件，占公益诉讼立案总量的95.86%;办理行政公益诉讼诉前程序案件272件，行政机关到期回复率达98.52%;提起行政公益诉讼案件8件，法院判决全部支持了检察机关的诉讼请求。洛南县人民检察院行政公益诉讼案件办理情况如下：

　　(一)案件类型较为集中

　　从案件领域来看，在立案的278件行政公益诉讼案件中，生态环境和资源保护领域有141件，占比50.72%;食品药品安全领域有63件，占比22.66%;国有财产保护领域有37件，占比13.30%;英雄烈士权益保护有20件，占比7.19%;国有土地使用权出让领域有8件，占比2.87%;其他领域9件，3.23%。

　　(二)诉前程序充分发挥作用

　　从案件办理的进程来看，在立案的行政公益诉讼案件中仅有4件提起了行政公益诉讼，其他都是通过诉前程序得到有效办理，行政机关到期回复率高达98.52%，诉前程序的作用得到充分发挥。

　　(三)整体办案效果显著

　　在生态环境和资源保护领域，共督促恢复、保护被毁坏林地等403亩、基本农田84亩，治理、恢复被污染水源地89亩，清理被污染和非法占用河道50公里、被污染水域114亩，清理违法堆放的生活垃圾586吨，增殖、放流鱼苗2万尾。在食品药品安全领域，共查处、督促收回价值2万元假冒伪劣食品药品，督促52家食品餐饮企业、农贸市场进行整改;在国有财产保护领域，共督促收回国有财产权益价值25万元。在英烈权益保护领域，推动17座散葬烈士墓集中迁移。

二、行政公益诉讼调查核实权运行中遭遇的困境。

　　这些成绩的取得与调查核实的扎实展开、娴熟运用密不可分。如果没有进行充分的调查核实，公共利益受损的事实难以查清，行政机关是否依法履职难以界定，诉前检察建议难以奏效，案件诉求也难以得到法院支持，公共利益也就难以得到有效保护。然而，在办案实践中，笔者也清醒地认识到行政公益诉讼调查核实权运行中依然遭遇一些困境。

　　(一)调查核实权的行使缺乏刚性。

　　虽然《人民检察院公益诉讼办案规则》(2021年7月1日施行)第四十五条规定，“行政机关及其工作人员拒绝或者妨碍人民检察院调查收集证据的，人民检察院可以向同级人大常委会报告，向同级纪检监察机关通报，或者通过人民检察院向其上级主管机关通报”。但对检察机关提起公益诉讼中的调查核实权行使仍缺乏刚性的保障措施。对于行政机关来说，它的调查权拥有行政处罚权作为保障。刑事侦查权更具有限制人身自由的强制性。《人民检察院公益诉讼办案规则》第三十五条第二款规定，“人民检察院开展调查和收集证据不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施”。没有刚性强制力的调查方式显然不能约束不配合检察机关调查核实的单位和个人。这对公益诉讼工作开展以及提起公益诉讼中的调查核实权的有效行使和运用，都存在着一定的不利影响。

　　(二)调查核实权的措施手段相对单一。

　　调查核实权主要是调阅、复制有关行政执法卷宗，询问相关人员，调取相关资质证明、证照等方式，收集物证、视听资料等手段较少。一些措施手段难以实现，如采取委托鉴定、评估、审计、专业勘验等调查核实手段，成本较高、耗时较长。鉴定难、鉴定贵是检察机关在办理行政公益诉讼案件过程中反映比较强烈的问题。而生态环境和资源保护领域的案件涉及的污染物的定性、污染损害程度、修复费用的确定等又需要依赖专业鉴定机构的鉴定、评估。此外，在有些案件中针对某些问题，因当前科学技术的限制，还缺乏相应的专业鉴定、评估机构。

　　(三)行政公益诉讼人员配备不足，专业素质有待提高

　　一方面，多数基层检察机关民事检察、行政检察及公益诉讼三大检察业务共用一个部门，疲于应付上级院三个条线的业务工作，案多人少矛盾突出，顾此失彼成为必然;另一方面，公益诉讼是近年来新开展的检察工作，工作经验积累少，再加之公益诉讼领域覆盖范围广，涉及知识庞杂，尤其是污染环境、食品药品安全领域、自然资源领域的调查核实有严格的专业性、技术性等要求，这就需要检察人员具备较高的文化修养、专业素质以及业务能力。但从目前来看，检察人员综合能力尚不能完全适应调查核实需要，相关工作开展难度较大，人员素质与工作要求不适应。

三、破解行政公益诉讼中的调查核实权困境的建议

　　(一)完善保障机制，强化调查核实权。

　　一要完善政策保障。检察公益诉讼全面实施以后，全国各级人大、党政部门相继出台文件配合支持检察机关公益诉讼工作。很多文件明确要求被调查单位配合检察公益诉讼调查核实工作，要求给予支持，提供便利，不得推诿、阻挠、隐匿文件资料。今后应对此类文件的规定加以细化，增加对行政机关不予配合的惩罚措施，比如可对行政机关相关人员追究责任，情节严重的可移交监察委员会进行纪律处分等，增强检察公益诉讼调查核实权的主动性、权威性。二要完善经费保障。目前，检察公益诉讼案件类型大多是生态环境和食品药品安全领域，专业性、科技性比较强，这就需要运用无人机、检测仪、大数据平台等高科技产品。这些领域的案件大多需要专业的鉴定评估，鉴定费用等也需要统筹考虑。要将调查核实所需的办案经费纳入财政预算，为之提供充足的经费保障。三要完善外部协作机制。要注重通过大数据和人工智能等技术，探索建立行政执法信息和检察公益诉讼的信息共享平台，提升检察公益诉讼发现案件线索、及时研判和处置、协同作战的水平和能力。和相关行政机关建立重大情况通报制度、联席会议制度，促进行政执法与检察公益诉讼有效衔接，有效拓展检察公益诉讼案件的调查核实链条，增加调查核实措施的延展性。

　　(二)做细做实调查，提升调查核实权威

　　一要以规范化打牢案件证据基础。检察机关查阅、调取、复制证据材料，收集物证、书证、视听材料，询问相关人员，咨询专业人员、相关部门或行业协会，委托鉴定、评估、审计，开展勘验、检查等，均应严格把握相应调查手段的运用主体、人数限制、步骤程序等要求，从而确保调查收集的证据材料能够作为作出审查处理决定的依据并经得起庭审质证。二要以公开化增强调查核实说服力。积极通过听证、圆桌会议等民主化的程序设计丰富调查核实权能，提升权力运行的司法化水平;通过加强与社会组织合作等扩大公众参与，提升调查核实影响力。再次，以科学性推动调查核实效能升级。各地应积极借力科技支撑和外脑智慧。基于技术支持在公益诉讼办案中往往处于初始性、基础性地位的特点，应着力推动调查取证与技术力量深度融合，通过大数据、区块链、无人机航拍、卫星遥感、检测鉴定等，实现取证从传统“平面化”向“立体化”转变，帮助提高立案效率、检察建议制发精准性以及具化诉讼请求等。聘请环境保护、国土资源监管、食品药品安全监管、审计财务会计等方面有专门知识的人员作为专家库成员，协助解决调查核实中的专业难题。

　　(三)加强专业队伍建设，提升办案质效

　　一要加强人员配备。通过招录、调整专业人才进入办案队伍，提升整体专业能力，优化办案人员结构，宣传办案合力，提高办案效率。二要加大对行政公益诉讼知识、调查核实知识的培训力度。行政公益诉讼涉及生态环境和资产保护、食品药品安全、国有土地出让、国有资产保护、英烈保护等领域涉及面广、内容丰富，既需要全面掌握相关法律知识，又要了解各领域一定专业知识和常识，这就需要加强培训和学习。不仅要参加各级各类专题培训，而且要学习各类典型案例、经验总结，促使系统学习、专题学习、实例学习相结合，切实帮助厘清办案思路、强化调查核实、优化诉讼程序，确保案件顺利进行。三要强化实战实训，采取异地交流调查核实经验、跟班实训、考察学习、一体化办案等方式，多措并举提高行政公益诉讼调查核实能力。四要尝试建立专家库。检察机关可以聘请环境保护、国土资源监管、财会、审计、食品药品安全监管等方面的专业人员，建立专家库，帮助检察机关解决专业难题，为开展公益诉讼提供专业支持。

　　作者：赵 晶(洛南县人民检察院)

　　编辑：王晨伟

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