浅议《人民检察院公益诉讼监督规则》在实践中亟需解决的几个难题

摘 要：2021年7月1日，《人民检察院公益诉讼监督规则》出台运行，为检察公益诉讼工作提供了指引。应当说，随着《人民检察院公益诉讼监督规则》的颁布，检察公益诉讼工作更加规范细致，也更加有章可循。但是从基层检察机关的司法实践来看，同样也出现了一些问题。例如整改期限过短，不利于重大问题整改，又比如上级检察机关审查延长起诉期限的标准不明确等问题。本文通过对这些问题的梳理，试着提出解决办法，以便检察公益诉讼工作更好的发展。

关键词：《人民检察院公益诉讼监督规则》；检察公益诉讼；司法实践；难题

2021年7月1日，《人民检察院公益诉讼办案规则》（下称《公益诉讼办案规则》）正式运行，这意味着检察公益诉讼工作再次实现了重大飞跃。随着《公益诉讼办案规则》进入司法实践，检察公益诉讼工作获得了立法上的支持，将更加具有权威和刚性，但同时，也意味着检察公益诉讼工作制度进一步成熟，相应的限制和制约措施的负担，是为了检察公益诉讼工作的长远发展。对于基层检察院来说，如何理解和认识这些限制和制约措施，如何在理解和认识的基础上，进一步推动检察公益诉讼工作的发展，是值得讨论的问题。

一、《公益诉讼办案规则》在基层司法实践中遇到的问题

就基层检察机关而言，处在执法办案的第一线，《公益诉讼办案规则》实施后，带来的问题主要有以下几个方面：

1.行政公益诉讼检察建议书制发主体和建议对象不对应。按照《公益诉讼办案规则》第十三条第一款规定，人民检察院办理行政公益诉讼案件，由行政机关对应的同级人民检察院立案管辖。第十四条第一款规定，人民检察院办理民事公益诉讼案件，由违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地基层人民检察院立案管辖。表面上看没有矛盾，但问题在于《公益诉讼办案规则》遇上了行政部门机构大改革。以环保局为例，机构改革后县一级环保局改名为某某市生态环境局某某分局，从独立法人变成了上级环保组织的分局，固然有利于提高防治污染和生态保护的力度和权威，但是却给检察机关同级监督出了一个难题。按照属地管辖原则，应该由县一级检察机关立案，诉前检察建议书发给市一级生态环境局。但是按照同级监督规则，县一级检察机关无法直接监督市一级生态环保局。且从司法实践来看，自从检察公益诉讼试点以来，环资类检察建议书原本是检察公益诉讼的重头戏。如果制发检察建议书的主体和监督对象不对应问题得不到解决，势必影响到基层检察公益诉讼工作的成效。

2.行政公益诉讼审查起诉期限较短。《公益诉讼办案规则》第四十七条规定，人民检察院办理行政公益诉讼案件，审查起诉期限为一个月，自检察建议整改期满之日起计算。这意味着行政公益诉讼从发出检察建议书到提起行政公益诉讼最长只有三个月的期限。但是实际上刨除行政部门按期回复的两个月，实际审查起诉的期限只有一个月。虽然该条同时规定，重大、疑难、复杂案件，检察长可以批准延长一个月，还需要延长的，报上级检察机关批准。但是没有明确报上级检察机关批准延长的，可以延长的具体期限，也没有规定重大、疑难、复杂案件的判断标准。

从司法实践来看，尤其是《公益诉讼办案规则》设置了磋商制度以后，制发诉前检察建议书的案件往往也是重大、疑难、复杂案件，在一个月审查起诉期限内，往往不能完善提起行政公益诉讼的证据。特别是对于森林恢复、水土保持、国有资产收缴等公益诉讼案件，由于自然条件、季节季候或者资金审批等规律限制，在两个月的整改期限内，大多不能整改到位。

3.诉前检察建议与起诉案件诉讼请求匹配判断标准不明。《公益诉讼办案规则》第七十五条第三款规定，《检察建议书》的建议内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接。在司法实践中，一般认为起诉公益诉讼请求小于等于诉前检察建议内容的，可以认定为建议内容与诉讼请求相衔接。但是从司法实践来看，诉前检察建议的内容越是宏观、模糊的，最后在提起诉讼请求时，反倒越可能是与诉讼请求匹配的，这与检察建议本身要求的具体可执行规范是不一致的。

二、对上述问题的法理分析

要解决上述问题，笔者认为首先要分析研究以下三个问题：

《公益诉讼办案规则》的属性问题。《公益诉讼办案规则》是最高人民检察院2020年9月28日最高人民检察院第十三届检察委员会第五十二次会议通过，2021年6月29日公布，自2021年7月1日起施行的，专门为了解决检察公益诉讼工作的工作规范和行为标准。与最高人民法院发布的关于人民法院审理婚姻家庭纠纷、合同纠纷的意见、规则，具有同一性，应该属于司法解释。在目前《公益诉讼法》没有出台，与其他《行政诉讼法》等基础性法律不相互矛盾的情况下，对检察机关、人民法院甚至行政机关，具有统一适用性。

同级监督优先还是属地监督优先的问题。不管是同级监督还是属地监督规则，其实要落实的都是对等监督规则。这与民事诉讼中属人管理与属地管理要解决的是方便管理的立法思想是不同的。因此上，遵照立法目的，在行政改革背景下，市一级检察机关理应承担市一级行政机构的对应监督职能。但是在检察公益诉讼一体化设置下，可以通过案件交办、指定办理等途径，让基层检察机关承担一部分该类案件。

超过审查起诉期限提起行政公益诉讼是否丧失起诉权的问题。行政公益诉讼案件，包括民事公益诉讼案件审查起诉期限的设置，主要是为了督促行政部门抓紧整改，因为整改不到位，因为着国家利益和社会公共利益持续处于受损害状态中，并非为了限制检察机关的诉权。但是既然《公益诉讼监督规则》对审查起诉期限做了限制，基层检察机关在办理案件过程中，应该严格恪守审查起诉期限要求，对于不能按期办结的，该延长则延长，该中止则中止，该报上一级检察机关审批的，则报上一级检察机关审批。但是原则上，不应该因此限制检察机关的起诉权。

三、关于解决上述司法实践难题的三点建议

针对《公益诉讼监督规则》施行来遇到的上述问题，笔者建议基层检察机关应重点关注以下问题：

1.县一级执法分局可以代收诉前检察建议。按照同级监督规则，基层检察机关向市一级生态环境局制发的检察建议书，县一级执法分局可以代收，并按照检察建议的要求，进行整改。这既是行政部门的本职工作，也是其接受执法总局领导的必然结果。

2.应赋予基层检察机关决定被建议部门延长整改的权限。虽然《公益诉讼监督规则》要求整改期限届满之日起一

个月内要完成审查起诉工作。但是何谓“整改期限届满”并无明确标准。因此，如果被建议部门提出延期整改的，基层检察机关有权决定是否准许延期整改，在延长的整改期限届满之前，依然属于整改期限未届满，不开始计算审查起诉期限。如此设计，既可以满足立法督促尽快整改之目的，也可以区分特别情况，为重大、疑难、复杂案件的整改赢得必要时间。

3.诉前检察建议内容与起诉案件诉讼请求应保持同向性、一致性。从目前司法实践来看，诉前检察建议既不宜设置的太过具体、细致，以防“越俎代庖”，有损行政权的完整性，又不宜设置的太过宏观、笼统，让行政机关不知所云，无从整改。因此，当案件进入审查起诉环节以后，可以从检察建议内容与诉讼请求是否针对同一违法主体、是否针对同一违法行为、是否具有方向上的一致性三个标准来判断其匹配度问题。

综上，从试点开始到现在，检察公益诉讼仅仅走过了

七个年头，这七年时间，是检察公益诉讼工作大跨步发展的七年，也是检察公益诉讼制度背后法律、法规快速成长的五年。在这个过程中，出现法律规定与司法实践要求不一致的情况是正常的，只要我们认真研究，不断推动立法完善，检察公益诉讼工作一定会迎来新的发展。

作者：米富华、孙锐

编辑：段鑫

责编：蒋奇

主编：姚启明