朱兆龙：换押制度实务情况分析

 换押是指公、检、法在办理刑事案件过程中，需要将案件随案移送其他机关或者部门，或者需要延长羁押期限时依据有关法律的规定，制作、移送法律文书，并将有关手续及时送达羁押场所登记的一种制度。1990年3月《中华人民共和国看守所条例》（以下简称《条例》）已对换押作出了较具体的规定，其中第十五条规定：“公安机关或者国家安全机关侦查终结、人民检察院决定受理的人犯，人民检察院审查或者侦查终结、人民法院决定受理的人犯，递次移送交接，均应办理换押手续，书面通知看守所”。1991 年《中华人民共和国看守所条例实施办法(试行)》（以下简称《实施办法》）在《条例》的基础上，对换押做了进一步规定，其中第十一条规定：“办案机关需要将羁押人犯移送另一机关管辖时，应当填写《换押证》并加盖公章随案移送。接收机关在《换押证》上加盖公章，注明承接时间后，及时送交看守所。看守所凭该《换押证》办理被羁押人犯的换押手续，并立即开具回执退回移送机关”。1999年10月27日最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于羁押犯罪嫌疑人、被告人实行换押制度的通知》（以下简称1999年《通知》）初次对换押的具体程序和要求做详尽规定。2014年3月3日最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于羁押犯罪嫌疑人、被告人实行换押和羁押期限变更通知制度的通知》（以下简称2014年《通知》）进一步明确规定换押的范围、程序，统一了换押证样式。上述文件关于换押的规定逐渐变得详尽、具体、明确，其对换押制度的落实起到了一定的作用和效果，逐渐步入正规，趋于完善。同时换押制度的实施，对有效规范公、检、法三机关执行刑事案件办案期限、减少超期羁押现象、保护公民的合法权益等起了积极作用。但当前实务中关于换押的执行和开展仍面临诸多问题。笔者拟从基层办案机关的实际换押工作出发，发现换押制度实务运行中存在的问题，进而对这些问题做一些有益探索。

一、换押制度与羁押期限之间的关系问题

羁押是指在刑事诉讼过程中，法院、检察院、公安依法将被刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人关押在看守所或其他规定的场所，限制其人身自由的一种措施。而我国刑事诉讼法中强制措施由拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕五类组成，关押并限制人身自由的强制措施涉及拘留和逮捕两类。故所谓的羁押期限基本等同于刑事拘留的期限和逮捕后的羁押期限，它是公、检、法各部门在办理刑事案件中必须严格遵循办案羁押时限。但实践中，办案机关超期羁押的现象时有发生，其中就包括换押不规范导致频繁出现超期羁押的问题。如果换押制度的完善和正确实行的话，那么其能在很大程度上抑制超期羁押的发生，预防超期羁押也是实行换押制度的应有之义。

二、换押制度、羁押期限与刑事执行检察的关系

2008年2月最高人民检察院《人民检察院看守所检察办法》和2012年10月最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》均针对羁押期限和办案期限监督检察的内容、方法、纠正超期羁押的程序做了明确规定，同时对检察办案机关、看守所办理换押手续均做了详细规定。故羁押期限和换押期限检察是刑事执行检察一项必不可少的内容。特别是2010年以来，全国检察机关刑事执行检察部门集中力量清理一批超期羁押案件，羁押期限检察工作取得了较好的效果。

三、当前换押制度存在的问题及原因

（一）换押制度规定有不明确之处。

《条例》、《实施办法》、1999年《通知》和2014年《通知》均规定了办案机关对在押的犯罪嫌疑人、被告人依法变更刑事诉讼程序的，均应办理换押手续，但却没有对何时进行换押作出明确规定和限制，规定的模糊导致了办案机关换押时间随意性大，有时甚至出现换押形式化。

（二）换押制度执行不及时、不到位

随着换押制度性文件规定逐渐详细，换押制度的执行数量得到了一定程度的提升，但是实践中仍然存在不换押的现象。如案件改变管辖、退查、二审案件、死刑复核、发回重审案件不进行换押的现象较普遍。致使看守所、在押人员和派驻检察室对案件诉讼阶段不清楚，对是否存在超期羁押不能充分知晓和准确判断，从而导致派驻检察室不能有效监督和监控诉讼时效和羁押期限。2014年《通知》规定，换押证一般应当直接送达。不能直接送达的，可以邮寄送达或者传真送达。传真送达的，应当随后将原件及时送达。这样的规定往往是为了便利距离看守所遥远的办案机关换押，但实践中，办案机关面对长距离的换押，考虑到工作量和换押成本，态度往往是消极的，很少有邮寄换押、传真换押，直接换押更是凤毛麟角。

虽然有些案件进行了换押，但是存在换押不及时、延迟换押、虚假换押现象。如有些案件已经提起公诉，法院不予立案登记，而将案件搁置起来，推迟时间进行立案，在办理提讯、告知等手续时才一并办理换押，有的法院甚至不使用检察机关移送来的换押证，而是通过使用另一套换押证来隐蔽延迟换押。这种做法一方面使得换押没有起到应有效果，使得换押制度名存实亡；另一方面使得案件期限出现空档期，人为的增加了在押人员判前羁押时间。

（三）换押证填写不规范的问题

2014年《通知》提供了换押证的式样，实践中，公、检、法的换押证式样和格式基本相同，填写方法大同小异。其中着重不规范、不统一的地方在于移送日期、收案日期、换押日期等。不同的区域、不同的办案部门和不同的办案人员有不同的填写方法。移送日期、收案日期和换押日期落款在同一天的较少，多数情形存在不一致，甚至差距很大。如移送机关在移送案件之前就将换押证移送日期填写就绪，但实际送案却在填写日期之后，而接收机关案管部门或立案部门接收案件后不及时立案导致办案人员实际收案日期又被延迟，如果办案人员不及时换押，换押时间继续被延迟，从而出现移送日期、收案日期和换押日期不一致情形，进而导致移送机关、办案机关、看守所对在押人员羁押时间的起止出现认识上的差异。这样的做法直接导致看守所无法掌握真实的羁押期限，即使已经出现超期羁押，看守所都不能发现。如果派驻检察室的人员信息不过畅通，信息来源渠道单一，仅仅依靠看守所提供换押信息，那么也同样无法掌握实情。

（四）换押后办案机关变更羁押期限不通知看守所的问题

    实施换押的目的就是为了明确案件处于哪个诉讼阶段，让在押人员、看守所、办案机关等各方对羁押期限都有统一的认识和把握。换押制度和变更羁押期限虽然属于两个范畴的问题，但又是息息相关的两个问题。2014《通知》规定了办案机关应当将变更后的羁押期限书面通知看守所的九种情形。但实践中，办案机关换押后然后变更羁押期限，往往不能及时告知在押人员和看守所。在押人员和看守所如果仍以换押时间计算羁押期限，那么就会出现超期羁押的问题，而这种超期羁押其实是“假性”超期羁押，从办案机关角度讲不存在超期羁押的问题。

（五）产生上述问题的原因

为何多个规范性文件先后对换押工作做了详细规定，当前换押执行过程中仍然出现各类问题，如不换押、延迟换押、虚假换押、办案机关“互借”换押时间、换押文书错漏不断、超期羁押和“假性”超期羁押等。笔者认为有以下几方面的原因：第一，办案部门和人员执法观念落后，对换押制度不理解、不重视，责任意思不强。实践中，有些办案人员认为换押属于程序性的，可快可慢、可有可无，换押没有实质意义，徒增工作量和司法成本，只要案件实体没有错误，只要没有实际造成超期羁押，那么不换押、延迟换押不是大问题。特别是法院认为在押人员构成犯罪，先前羁押和判决后执行刑期没有什么区别，先前羁押的刑期总归要折抵刑期的，思想深处认为“前坐后坐”都一样，换押与否不影响执行刑期。第二，问责力度不大。2014年《通知》规定，凡不按照规定办理换押手续和羁押期限变更通知手续，造成超期羁押的，应当依照法律和有关规定追究办案机关有关负责人员的纪律责任或者法律责任。但是实践中真正问责的很少，加之很多没有实际造成超期羁押，只是工作不严谨、不规范。问责、追责力度不大使得办案人员对换押制度不积极甚至漠视、敌对。第三，看守所对换押执行管理不到位和派驻检察室监督缺位。看守所抱着和办案机关相似的消极态度，认为羁押期限由办案机关掌握，看守所本职工作重心应在安全防范和在押人员管理上，从内心深处没有把换押当做一项严谨、重要的工作认真对待，进而看守所对于办案机关不换押、延迟换押等问题没有严格督促。换押制度的种种缺陷以及各部门的消极对待，使得派驻检察机关对换押执行中的问题的解决困难重重，力不从心。

四、完善换押制度执行的几点建议

（一）相关文件对换押时间应作出明确具体的规定，减少办案机关决定的自由性和执行随意性。比如，《徐州市检察机关关于羁押犯罪嫌疑人实行换押和羁押期限变更通知工作细则》明确应在三日内填写《换押证》并办理换押手续。这样好的经验做法值得推广。再比如，每个诉讼环节的起算时间到底以移送时间、接收时间和换押时间哪个为准应当统一，笔者建议在强调移送案件机关准确填写移送时间的前提下，以移送时间为准。如果移送机关实际移送日期与填写日期不一致的，应当更正填写日期，确定真实的移送日期。

（二）办案机关和人员应当树立保障人权的高度来认识和理解换押的意义和重要性，增强责任感，将程序正义和实体正义放在同等重要的位置，摒弃重实体、轻程序的陈旧观念。严格依法办案，按照刑事诉讼法及相关规定的诉讼时效和羁押期限进行办案。完善换押制度责任落实办法，真正起到督促作用，可以考虑将换押制度执行到位与否作为案件质量考评标准之一。

（三）创新机制，探索多种换押方式，便捷各方，提高工作效率。充分运用当前网络信息的优势，试行网上换押，扩大彼此信息交流途径，换押实行智能化、动态化的管理和监督，减少人为干扰和误差，提升司法效率，较低换押成本。

（四）看守所转变固有陈旧工作理念。在做好看守所安全监管工作的同时，应当注重保障在押人员权利。积极落实超期临界预警机制，在押人员羁押期限届满前7天，采用口头或书面向办案单位发出预警，催促办案机关和人员及时办理换押等相关手续。在羁押期限届满前3天仍然未换押，看守所通报派驻检察室再行督促催办，层层施压，环环相扣，以保证办案机关严格及时地执行换押制度。经过预警催办仍然不执行换押手续的办案机关，建议看守所不给予提押，以此倒逼办案机关积极履行换押手续。

（五）派驻检察室要对案件诉讼环节全方位、全过程、无缝隙地掌控。加强同公安、法院、侦查监督部门和公诉部门的沟通和联系，实现案件信息共享，特别是全程掌握各个诉讼环节的时间点，为开展监督奠定基础。派驻检察室要加强对看守所执行换押工作的监督，定期对看守所换押工作进行专项检查，查摆问题，督促看守所和办案机关严格履行换押手续。同看守所建立换押制度执行通报制度，特别是超期羁押情况要及时通报，促进换押制度的执行。对于不认真、不严格履行换押手续的办案机关，适时发出纠正违法通知书，并将纠正违法通知书抄送办案机关的上级部门和同级纪检监察部门，有效督促其改正并履行换押手续。建立健全问责追责制。在明确了执行换押制度的责任后，对于执行不力的办案单位和人员，造成诉讼程序混乱不清、在押人员反映强烈，甚至导致超期羁押等问题的，应建立健全相应的责任追究制，严肃追究责任。 同时，在执行换押制度的过程中，可定期或不定期地召开换押工作联席会，交流换押执行手续情况，针对发现新情况和新问题，及时交流意见，总结经验，使换押制度能有效地得以正确执行。

作者：朱兆龙

单位：陕西省米脂县人民检察院