检察机关提起公益诉讼的前置程序主要是检察机关针对行政机关的不作为或者违法行政行为发出诉前检察建议，督促行政机关自查自省，积极主动纠正行政违法行为及不作为行为。通过查阅全国检察机关办理公益诉讼案件情况的案例汇编以及新闻报道，不难看出，检察机关通过发出诉前检察建议的形式督促行政机关主动纠错履职，效果显著。如此看来，行政公益诉讼前置程序是行政机关自查自纠与检察机关外部监督的有效结合，更是司法权对行政权尊重与谦抑的表现。
一、公益诉讼前置程序的法律依据
最高人民检察院副院长张雪樵在国土资源部举办的公益诉讼专题学习大讲堂中明确指出“行政公益诉讼的诉讼请求时对行政机关的督促履职，书院督促之诉，而非追责之诉。检察机关的检察建议作为公益诉讼的前置程序，只有在督促无效后才提起诉讼。试点经验证明，在80%左右的案件中，行政机关都再诉前程序中进行了整改，履职到位，没有进入诉讼阶段。”这也说明，诉前程序的设置可以使司法资源合理优化的配置。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”《试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第14条、第41条等也规定，检察机关在提起公益诉讼之前对符合起诉条件的案件应先行通过发出检察建议的方式督促行政机关履职。也就是说发出诉前检察建议就是行政公益诉讼的诉前程序。办案过程中，检察院通过自身发现或者民众、其他单位、组织举报线索等途径，依法调查取证，通过发出诉前检察建议督促使行政机关发挥其主观能动性，在维护了社会公共利益的同时也节约了司法资源。
二、公益诉讼诉前程序的法理基础及程序价值
（一）法理基础
公益诉讼源自古罗马的法律制度，是相对私益诉讼而言的，旨在保护社会公共利益。美国的司法审查制度也规定了“穷尽救济原则”“成熟原则”，即任何人在要求行政行为寻求司法救济之前必须穷尽行政系统内部的救济途径。我国台湾地区施行的《行政诉愿法》即行政复议，其精神也是要求要穷尽行政机关的自我纠察功能。我国的公益诉讼制度规定的诉前检察建议程序正是符合基本法理也是符合基本国情的结构，也很好的体现了司法权对行政权的督促与平衡。
现代行政法的立法宗旨也并非是为了行政机关更好的开展工作，规范其行政行为，也是为行政权带上枷锁，让行政权受到社会各界的监督。诉前检察建议就是司法权监督和约束行政权的具体表现，也是更好将行政法立法精神落实在司法监督领域的典范。
(二)程序意义
诉前程序是行政公益诉讼的核心程序，诉前程序案件远远超过诉讼程序。以最高人民检察院公布的公益诉讼数据来看，截止2017年3月全国共摸排公益诉讼线索6532件，诉前程序案件5074件，向人民法院提起行政公益诉讼的有580件。说明绝大数案件都可以通过诉前发出检察建议的途径得到解决，也就意味着在审判权未介入的情况下，检察院发挥着至关重要的独立监督作用。后续的起诉程序为诉前程序的开展提供最终的保障。
三、行政公益诉讼线索来源及主要类型
(一)线索来源
1、“两法衔接平台”。目前，公益诉讼案件线索主要来源于“两法衔接平台”，通过行政执法、刑事司法相衔接的工作平台，实现司法资源共享的网络平台；
2、建立内部协作机制。通过检察机关内设部门办理案件发现并移送线索。民事行政检察部门在民事诉讼监督案件中发现线索。比如办理的要求行政机关依法履职的行政诉讼监督案件，可以一并审查行政机关在未履职的情况下有没有造成国家公共利益持续受到侵害，且案件诉讼过程中损害是否持续存在。在办理民事案件中审查民事侵权行为有无损害社会公共利益的情形存在。
3、通过办理职务犯罪侦查案件移送线索。很多职务犯罪涉及财政、国土、环保、水务、林业等部门，在该职务犯罪中，职能部门的人往往会因玩忽职守、滥用职权等情况导致国家和社会公共利益的损失，且长期处于损害状态。因此，通过案件线索的移送可以有效的对公共利益进行保护。
4、侦查监督部门、公诉部门在审查起诉过程中发现并移送线索。所办案件涉及非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪、非法采矿罪、非法占用农用地罪、污染环境等涉及检察机关提起公益诉讼案件范围的民事行政检察部门应积极进行线索排查。
5、结合检察机关开展的专项活动发现线索，在履行生态保护检察工作中发现线索，通过与其他单位、部门建立外部协调机制发现线索。具体而言要坚持查找立案线索与公益诉讼线索同步推进，提高查找公益诉讼线索的效率；通过查办破坏生态环境的刑事案件，对于公共利益受到侵害、行政机关没有履行监管职责的情形向检察机关发出督促履行的检察建议，对于侵害公共利益的侵权行为提起民事公益诉讼；同时通过与其他单位、部门建立外部协作机制发现线索，建立健全常态化、制度化的行政执法信息获取途径和方法。
（二）主要类型
1、生态环境和资源保护领域。主要包括污染环境、资源保护、同时破坏环境和资源的案件。污染环境主要有空气污染、水污染、同时存在多种污染。比如很多化工企业向大气中超标排放硫化气体，向河流中直接排放废水废渣，这些行为行政机关如不及时履职督促整改，社会公共利益就会收到侵害。
2、国有资产保护领域。比如很多行政机关在办理行政审批过程中审核不严格致使企业通过虚报数字等形式套取国家资金、项目，后行政机关未积极追责，造成国家资产流失。
3、国有土地使用权出让。比如很多企业尚未缴纳清土地出让金，国土资源局九向其发放了国有建设用地使用证书，检察机关发出检察建议督促其履职。很多企业未办理规划建设许可手续、未按规定进行项目施工，检察院督促行政机关进行严格清理处置。
从以上这些形式分析看，行政机关违反法定职责主要表现为行政不作为，细分为完全不履职和不完全履职。完全不履职表现为行政机关对行政违法行为不立案调查也不采取任何措施处罚纠正。不完全履职表现为行政机关对于应为的监管职责没有达到要求，导致监管的目标没有实现。
四、诉前程序与诉讼程序的衔接
公益诉讼的开展诉前程序是必经环节，在督促行政机关履职的同时也能有效提高司法资源利用率。但是诉前程序与诉讼程序在实践中还是有很多现实问题存在。比如，行政机关在收到检察建议后一个月内回复检察院，并提出整改方案，但是这种履职倘若是部分履职或者整体未履职到位，这种情况下检察机关对案件的定性就显得非常重要，这也会在公益诉讼庭审中成为行政机关辩论的焦点问题。
实践中通常采用的是，行政机关如果未能及时通过行政行为制止损害的发生，国家和社会公共利益依然处于受损害的状态，此时检察机关就有必要采取诉讼途径，进一步敦促行政机关履职，以维护国家社会公共利益。当然，行政机关通常在接到检察建议后会与检察机关积极沟通，说明履职面临的客观困难，此时就要求检察机关综合考量现实情况，拿出最有效的方案稳妥解决行政机关违法行为或者不作为的问题。
综上所述，检察公益诉讼正在有条不紊的进行，诉前程序与诉讼结合的双轨模式的应用已经初见成效。检察机关诉前监督发出检察建议的方式是对行政机关的监督，在维护国家社会公共利益的同时，也最大程度的实现了检察权对行政权的尊重。实践中，很多程序性问题可以通过《行政诉讼法》解决，更多的公益诉讼细节问题依托的还是两高出台的一系列意见、解释。随着公益诉讼的成熟开展，关于公益诉讼的法规日趋完备，未来公益诉讼一定会更好的发挥其作用。
（洛南县人民检察院：王建高 王小娟）
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