李海洋：论行政诉讼举证责任

举证责任是行政诉讼中一个最重要的问题,我国行政诉讼法规定的举证责任分配原则是“被告对其作出的具体行政行为负举证责任”。由行政诉讼的性质决定上述规定,因为行政诉讼是审查被告行为的合法性，而不是原告行为的合法性，这要求行政机关在作出裁决时要依法办事，裁决之前应先调查事实真相，广泛收集证据，有充足的证据，才能裁决，只有这样才能保证裁决的合法性、公正性。本文主要对行政诉讼举证责任的基本问题进行阐述。

一、行政诉讼举证责任的基本原理

    一般认为，举证责任是法律假定的一种后果,特指承担该责任的当事人必须对自己的主张举出主要的事实根据，以证明其确定存在，否则要承担败诉的后果。行政诉讼是我国三大诉讼法律之一，而在行政诉讼学科中，举证责任的承担是行政诉讼区别于民事诉讼、刑事诉讼的显著特征。我国《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提出作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”即在行政诉讼中有被告——行政主体承担举证责任。

(一)  行政诉讼举证责任的涵义

    举证责任的概念最早出现在罗马法中，几经发展，现已成为各国诉讼法中最为常见一项法律制度。所谓举证责任，是指法律上规定的诉讼当事人，对应当确认的案卷事实，有责任提出证据加以证明。如果不能提供证据，则可能要承担败诉的后果。

    1.行政诉讼举证责任的概念

    举证责任的概念，各国学者的观点不一。牛津法律大辞典是这样解释的，举证责任指的是在事实辩论中必须由哪一方当事人承担证明有争议的事实的责任问题，是证据法中的一个极为重要的问题。我国国内学者认为:举证责任是指诉讼上无法确定某种事实(确定一定法律效果的权利发生、变更或消灭所必要的事实)的存在时，对当事人产生的不利后果(其所主张的有利的法律效果不被承认的后果)。
    行政诉讼举证责任的含义在学术上表述是指由法律预先规定的，在案件事实情况难以确定的情况下，一方当事人不能提供证据予以证明时所要承担的败诉风险及不利后果的制度。一般而言,举证责任包含三层含义：第一,是当事人需对其所主张的事实提供证据；第二,是当事人将其所提供的证据能证明其主张的事实；第三,是指当事人对其主张的事实不能提供证据时，那么可能受到不利的裁判。

    2. 行政诉讼举证责任的性质

    行政诉讼举证责任的性质也是诉讼法学界长期争论的问题，比较有代表性的观点有(1)权利说，举证责任是当事人的权利。(2)义务责任说，即认为当事人对自己所主张的事实提供证据加以证明的义务，如果不能提供证据，则承担败诉的后果。(3)权利义务说，即据郑责任不仅是当事人的一项权利，而且也是当事人的一项义务。(4)风险责任说，认为当事人必须履行的一项义务是举证责任，此项义务与诉讼的结果相联系。(5)法律假定说，即举证责任是法律假定的一种后果，特指承担举证责任的当事人对自己的主张举出事实根据，也就是说提出证据证明自己的主张，否则将承担败诉的后果。由于各持不同学说的学者观点不同，因而存在一些不足和缺陷，一般而言：风险责任说此理论较为合理。“举证责任在不同的历史时期有不同的表现形式，具有历史的、主观的、能动的特点。”

    3.行政诉讼举证责任的分类

关于举证责任的分类，很少人对其进行研究。但一般来说：对举证责任作出正确的分类，有利于正确判断案件事实提供理论依据，进一步明确当事人的举证责任，并且对审判实践有重要价值。英美法系国家和大陆法系国家对于举证责任的分类有所不同。在英美法系国家学者提出将举证责任分为提供证据的责任和说服责任。提供证据的责任指当事人应提供证据证明其主张；说服责任指在实体问题上，当事人应提供有足够证明力的证据，以获得法院的支持。而我国学者对于举证责任也有不同的观点：一种观点是“风险义务说”，认为举证责任类似于诉讼义务，当事人必须承担，不得放弃，否则会待来不利的法律后果因此是一风险义务；第二种观点是“法定后果说”，认为举证责任是法律预先规定，在案件事实情况难以确定的情况下，由一方当事人提供证据，否则将承担不利的法律后果；第三种观点是“权利义务说”即举证责任既是当事人的权利也是当事人的义务。

(二)  行政诉讼举证责任在行政诉讼中的价值

    在明确了举证责任的含义及其法律性质后，则进一步研究举证责任如何在诉讼双方当事人之间进行分配，在行政诉讼中，举证责任的分担不仅关系到诉讼结果，而且还关系到行政法律、法规的贯彻实施，法院通过诉讼活动解决权利义务争议，从这个

角度来保障具体法的贯彻实施，因而，举证责任如何分担应与这一目的相一致，在行政诉讼中，法律设定举证责任在行政诉讼中实现实体法有重要意义。

二、我国行政诉讼举证责任配置的现状

    举证责任的配置实质是在当事人之间分配诉讼能否成功的风险，举证责任利度成为证据制度的核心问题之一。

(一)  我国行政诉讼举证责任配置的规定

    行政诉讼举证责任的分配是指在行政诉讼进程中，法院为完成对案件争议事实的法律上的认定和裁判，需要当事人依法提出证据并对争议事实加以证明，法院为此依据一定的举证责任分配规则在当事人之间对特定案件事实提供证据加以证明的责任并进行适度分配的制度。

    1.关于原告在行政诉讼中举证责任

在行政诉讼中原告在一定范围内也要承担举证责任，但原告承担的举证责任是有限的、初步的。即原告承担的举证责任是行政诉讼被告承担举证责任这一基本规定的例外情形。原告在行政诉讼中的举证责任，有以下四种情形：第一，要求提供具体行政行为存在的证据。具体行政行为应采用书面形式，但也有违反程序规则采用口头形式的，如罚款没有处罚通知书，即程序违法，内容也违法。如果没有证据证明该行为的存在，行政工作人员就有可能否认这一行为，如果原告举不出其存在的证据，法院可能因无法找到立案的证据，而不能决定立案受理，因此有权要求原告提供和补充具体行政行为存在的证据，否则，可能会导致法院裁定不予受理。第二，要求提供反驳被告答辩理由的证据。原告如果能提供有力的反驳证据，对于他的诉讼请求的成立和证明具体行政行为的违法将产生重要的作用。第三，对行政处罚显失公正的事实和被告应当履行法定职责的事实承担举证责任。原告需要对其诉讼主张承担初步的举证责任。第四，要求原告提供所主张赔偿权利的证据。原告请求行政机关赔偿的，人民法院有权要求原告举出证明损害事实的发生与存在，并提供相应的证据，如果原告举不出有关证据，他的主张就不能得到人民法院的支持或判决将无法满足他的赔偿请求。

在一定条件下，原告的举证责任还可以减轻。且原告可以自愿承担本应当由被告承担的举证责任，并且在举证不能时不减轻被告的举证责任。这些规定有现实意义。

    2.关于被告在行政诉讼中举证责任

行政诉讼法是中国三大诉讼法律制度中唯一明确规定了举证责任的法律文件。同时举证责任由被告承担也是行政诉讼举证责任承担的一个最显著特征。我国现行法律中关于行政诉讼举证责任分配规则的规定主要在《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《若干解释》）及《证据规定》中。行政诉讼中被告应承担举证责任，《行政诉讼法》第32条、第43条、《证据规定》第6条对此分别作出了规定。根据上述规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。概括而言，行政诉讼中被告方应就下列三种情况承担举证责任：(1)与被诉具体行政行为合法性有关的事实；(2)作出被诉具体行政行为的法律依据；(3)当被告行政机关与原告之间因起诉时效问题发生争议时，认为原告方起诉已超过法定起诉期限的事实。被告在行政诉讼中举证责任的意义有以下几点:首先, 由被告承担举证责任，是行政法治原则的必然要求，行政机关在作出具体行政行为之前，应当充分掌握证据，准确认定事实，并在此基础上运用法律，应当“先取证、后裁决”，而不是毫无根据地对行政相对人作出具体行政行为。其次,由被告承担举证责任，是行政诉讼立法宗旨的要求。行政诉讼的重要功能是解决行政争议，除此之外，还要通过行政诉讼来监督行政机关的行政行为，并通过这一有效的监督途径来促进行政机关依法行政，达到保护公民、法人和其他组织合法权益的目的，从而实现行政诉讼法的立法宗旨。

最后，由被告承担举证责任与其举证的条件和能力相适用。依照公平和效益的原则，应确立由被告承担举证责任的原则。

(二)  我国行政诉讼举证责任的配置规则

    举证责任分配原则是举证责任法律制度中最重要的核心内容。我国行政诉讼中有学者认为，“谁主张、谁举证，是行政诉讼举证责任的规律性分担规则。”就此种规则来说，“当事人只要提出某种诉讼主张就有责任举证。当事人提出诉讼主张，但是提不出证据或证据证明力度不够，通常说来，当事人多是败诉，即当事人肯定或可能多是败诉。”

    1. 举证责任的配置规则的理由

    我国确定行政诉讼举证责任分配规则的理由刚才分析了举证责任分配规则的特征，可以知道在行政诉讼中，被告应承担主要的举证责任，原告应承担初步的举证责任。那么，确立这种举证责任分配规则的理由是什么呢？综合起来有以下几点：

    第一,行政主体作出具体行政行为必须依据一定的行政程序规则，而这种行政程序规则从流程上来讲，首先是行政主体在进行调查或作出行政处理或行政处罚行为之前，应当向相对人出示履行职务的证明，表明其有权从事该项活动其次应当将有关的事项告知相对人，接着是在作出一项决定或裁决前，应当查明事实、收集证据，使用诸如询问证人、查帐、鉴定、勘验等各种方法，必要时，在作出不利于相对人的决定之前，还应当听取相对人的意见。只有当前述程序妥当之后，行政主体才可以向行政相对人说明作出某项决定的事实根据和法律依据之后，最终作出裁决。这种先取证后裁决的行政程序规则决定了被告在作出具体行政行为之前，应当已取得充分的事实依据和法律依据，否则必然是违反法定程序或滥用职权。

   第二,原告在行政法律关系中的弱势地位决定了其无法承担主要的举证责任，而只能承担初步的举证责任。这种弱势地位的形成主要是因为具体行政行为是行政主体单方面的职权行为，享有其他人所没有的单方面调查、收集、保存和使用各种证据的职权，是否拥有和拥有多少作出具体行政行为所需要的证据，只能由行政机关来证明。在大多数情况下，原告很难或者完全不能占有关于具体行政行为的足够证据。原告在行政管理中，处于被管理者和被支配者的地位，无法全面收集到认为具体行政行为违法的证据。我国的行政诉讼法在举证责任的分配上并没有完全采取由原告或被告一方来举证的做法。只有双方互有举证的义务，共同向法庭举证、质证，并且根据法律要件的不同（或者不同的具体行政行为的性质）来确定证明责任的分配，才能确保实质的平等，在这种观念的支配下，形成了有限制的“谁主张，谁举证”的举证责任分配规则。

    2.行政诉讼举证责任的配置特点

    我国现行行政诉讼法所规定有限制的“谁主张，谁举证”的举证责任规则具有如下特点：
    第一,行政诉讼的举证责任主要由被告承担。被告首先要对具体行政行为的合法性承担举证责任，必须举出事实根据和法律根据来证明具体行政行为合法，如果不能证明自己被诉的具体行政行为合法，则无须原告证明其行为违法，被告就承担败诉的法律后果。

第二,在行政诉讼中，原告亦应当承担一定的举证责任。在《行政诉讼法》中对原告的举证责任问题并没有作出明确的规定，但在《关于证据的规定》第四条规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”同时，在起诉被告不作为的案件中，原告应证明其提出申请的事实。行政相对人的申请是行政机关实施一定行为的前提，没有申请行为，行政机关拒绝、拖延等不作为行为当然无从谈起。因此原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。在行政诉讼中，原告的所负的这种举证责任，有的学者又把它称为初步的证明责任，因为这种初步的证明责任只是体现在诉讼的开始阶段，一旦案件进入到实质阶段，就要依据被告承担主要的举证责任来确定双方在提供证据方面的义务了。

(三)  我国关于行政诉讼举证责任的配置的规定

　  我国关于行政诉讼证明责任主要规定在行政诉讼法和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》两个法律文件中。这些规定的主要内容有:

　　第一，被告行政机关在行政诉讼中承担证明责任。我国行政诉讼法第32条规定:“被告对作出的具体行政行为负举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1条规定:“根据行政诉讼法第32条和第43条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”

    第二，原告承担初步证明责任和特殊事项的证明责任。《行政诉讼证据若干问题的规定》第4条规定:“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”这就是原告的初步证明责任，即应当证明自己符合行政诉讼法所规定的起诉条件。依据《行政诉讼证据若干问题的规定》，原告承担特殊事项的证明责任有两项（1）在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。（2）在起诉被告不作为的案件中，承担证明其曾经提出过申请的事实的证明责任。

    第三，人民法院有权要求当事人提供证据和补充证据。《行政诉讼证据若干问题的规定》第9条规定:“根据行政诉讼法第34条第1款的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。”

三、其他国家行政诉讼举证责任配置的经验和启示

    由于世界各国司法传统、行政审判体制、法院对行政机关认定事实的态度和行政审判程序等的差异，决定了各国行政诉讼证明责任分配的不同。

(一)  其他国家行政诉讼证明责任配置规则

    1. 法国行政诉讼证明责任配置规则

    法国行政诉讼奉行职权主义诉讼，法官在一定程度上可依职权调查案件事实。除法定的证明责任分配形式外，在一些情况下，法官具有分配和协调证明责任的权力。在行政相对人提起的行政诉讼中，行政机关是恒定被告，因此，首先由行政相对人承担证明责任。“当事人就其所主张的事实负举证责任，也可要求法官进行某项调查或鉴定。由于行政诉讼程序采取审问主义，法官根据双方当事人实力不平等的情况，如原告就其所主张的事实，所持论证显然可信时，或导致可以怀疑行政决定时，法官可将举证责任转移于被告。被告必须就其行为的事实和法律方面负证明责任。”由于行政相对人与行政机关地位的不平等，行政相对人对否定事实不承担证明责任，对否定事实应当由行政机关承担证明责任，如发生纳税纠纷时，行政机关有责任证明行政相对人业务活动中有不正当行为。在一般情况下，法国行政法官坚持让当事人提出所有的证据材料，这样有利于法官对案件事实作出公正判断。“在所有的案件中，最高行政法院对决定那些对裁决案件至关重要的事项，即各诉讼当事人应该提供什么文件有完全的自由裁量权。”在行政诉讼过程中，法官可依职权协调各方当事人的证明责任，“有时为了迫使有关机关对其依据它所提交给法官的文件所作出的决定说明理由，法官有权转移举证责任。甚至有时法院倾向于接受显而易见的可能性或者推定行政机关违法。”有些人认为，“法国行政诉讼举证责任分配，适用一般诉讼程序的举证责任分配规则，即谁主张，谁举证。”实际上，法国的证明责任除“谁主张、谁举证”外，有的情况还实行证明责任倒置，同时，在证明责任分配时，法院具有较大的协调权。

    2.日本行政诉讼证明责任配置规则

 　 日本关于行政诉讼证明责任有五种学说:原告负举证责任说;被负举证责任说；谁主张谁举证说；依据行政行为种类的不同，各负举证责任说；具体情况具体确定说

近年，日本法院判例认为，证明责任的分配应当对应各个要件事实的性质。根据要件事实的性质分配证明责任。“概而言之，对限制国民的自由，或者赋课义务的行政行为的要件事实，行政厅方面应该举证证实其要件事实的存在。相反，对国民方面有利的要件事实的存在，国民方面负担举证责任。以赋课税处分为例予以说明，赋课税的要件事实的存在由行政厅举证，控除税要件事实的存在由国民方面举证。

    3.美国行政诉讼证明责任配置规则

　　美国证明责任分配的基本标准为公正标准，即谁更应该或更有能力负证明责任。美国证明责任分配的基本规则是“谁主张谁举证”，即提出主张的人有责任提供证据。

　　除“谁主张谁举证”的证明责任分配规则外，美国的一些法律也规定有证明责任倒置的情形。如美国联邦行政程序法第552条规定:“控告人居住地或其主要营业地、该行政机关所在地或者哥伦比亚特区的合众国地区法院，有权根据控告制止该机关封锁其档案的行为，并命令其提供任何其不正当地向控告人封锁的档案材料。在此类案件中，法院应重新审查事实，并且可以秘密查阅该机关档案的内容，以确定该档案或其中任何部门是否属于本条第2款规定的不应当向公众公开的档案；该机关对其行为的正确性具有举证责任。”为什么在此类情况下实行证明责任倒置，美国国会在立法报告中说明了理由。国会认为，被要求公开的文件掌握在行政机关手中，只有行政机关知道文件的内容和性质，所以必须由行政机关证明文件符合法律规定的免公开的理由。要求得到文件的人没有得到文件以前，不知道文件的内容。规定由要求文件的人负证明责任，实际上等于拒绝他的要求。由于要求文件的人处于不利的地位，所以法院对行政机关提出的理由和依据，进行比较严格的审查。但关于国防和外交秘密文件，法院一般听从行政机关的判断.美国司法审查程序中，“谁主张谁举证”规则主要适用于:案件实体性事实；诉讼程序性事实；司法审查期间是否停止执行的条件事实；申请司法审查的受理条件事实。在美国司法审查程序中，行政案卷和行政记录具有重要作用，法院在司法审查中主要以行政案卷和行政记录为基础。在司法审查中，行政机关负提供行政案卷和行政记录的责任。

    4.英国行政诉讼证明责任配置规则

    谁主张，谁举证，是英国司法审查的基本举证规则，具有很大的合理性、规律性。主张者不能令人信服证明其主张，或双方举证势均力敌，两种情况下，主张者负败诉责任。因此，在英国，许多情况下，原告和被告举证责任分担一致，地位平等。

行政机关对行政相对人实施影响行政相对人人身自由和财产权利的行政行为，如行政处罚和行政强制措施时，行政机关承担严格的证明责任。“英国行政机关对于其所实施的影响公民人身自由和财产权利的行政行为，负有严格的举证责任。因为按照英国的法律理论，任何行政机关及其工作人员无权干涉英国公民的自由和财产，除非他能在法院证明其行为的合法性。例如行政机关以某公民在某个时间内非法进入某一禁区而拘禁该公民，该公民提出他在该时间内并未进入该禁区，但他提不出该公民在该时间内他在何处作何事的任何证据，而行政机关也提不出该公民在该时间内进入该禁区的证据。法院据此认为行政机关的拘禁行为是违法越权的，从而撤销行政机关的拘禁决定，命令行政机关释放该公民。”

　　行政相对人指控行政机关滥用职权或玩忽职守，行政相对人承担证明责任，包括说服责任，即双方举证势均力敌时，行政相对人败诉，行政相对人不能令人信服地证明行政机关滥用职权或玩忽职守时，也承担败诉责任。

(三)  我国行政诉讼证明责任配置规则得到的启示

    一般而言,行政诉讼中的举证责任分配原则应确定为“被告负举证责任”与“谁主张谁举证”相结合。理由：首先,从举证责任所包含的推进责任和说服责任两个方面的内容来观。行政相对人首先必须提供自己的合法权益受到详细行政行为侵害的证据，被告显然应对自己行政行为的合法性进行举证，那么，被告举出能说明其详细行政行为合法的证据后，举证责任转移到原告身上。原告应针对被告举出的证据提出反证，如不能提出反证，应承担不利的法律后果；其次,有些案件的证据掌握在行政相对人手中，此时让行政机关承担举证责任显然有失公平，如行政许可案件。让原告承担一定的举证责任，有利于查清案件事实。

四、我国行政诉讼举证责任的发展趋势

(一)  当前我国行政诉讼举证责任中存在的问题

    行政诉讼法明确规定被告对其作出的具体行政行为负举证责任，但是无论从立法，还是从实践看，对行政诉讼举证责任的规定和运用都还存在一些问题，表现在：

    1.法院调查取证权与当事人举证责任的矛盾

    行政诉讼法对法院调查取证权的规定基本上沿袭了原来刑事诉讼法、民事诉讼法规定的原则，即从根本上给予人民法院认为必要时的调查取证权，事实上是一种在取证范围上不受限制的裁量权。但同时，行政诉讼法又明确规定了被告以及原告在某些情况下的举证责任，这是一对矛盾。对一个事实，如果由法院调取证据证明，当事人的举证责任也就不履行而履行了，所谓的责任也就不再是责任；如果对一个事实的举证责任在当事人，那么法院也就不能取证了，否则等于帮助了负有举证责任的当事人，法院的中立、公正地位相应受损。2000年最高法院颁布的关于执行行政诉讼法若干问题的解释中将法院的调查取证权限制在明确的有限的范围内，是一种立法上的进步，但从法律形式看，该司法解释又与行政诉讼法相冲突。

    2.忽略了特殊种类的具体行政行为的举证责任
   这个问题主要指当事人诉行政机关不作为，要求行政机关履行职责这种案件。具体行政作为的情况比较复杂，对诉具体行政行为的案件一概要求被告负举证责任不一定科学合理，行政诉讼法只是规定了被告对具体行政行为合法性负举证责任，并没有针对特殊案件列举例外，这是在当时历史条件下立法不够成熟的表现，诉行政机关不作为的案件是在举证责任上应当例外的一种，可能还会有其他的特殊案件。

    3.行政侵权赔偿诉讼与被告举证责任的矛盾

最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第29条:行政诉讼法第九章专门规定了行政侵权赔偿责任,在这里，“侵权”两字是否具有特殊意义与侵权赔偿诉讼的举证责任有直接关系。如果侵权行为特指诸如行政机关或其工作人员在执行公务过程中损毁财物，殴打他人等“事实行为”，那么侵权赔偿诉讼的举证责任就不能通用被告举证责任原则，结合1994年国家赔偿法对行政赔偿的有关规定，行政“事实行为”引起的赔偿案件属于行政赔偿案件，且适用行政诉讼程序，诉讼实践也充分显示了这一点，这说明，被告负举证责任原则在“侵权”赔偿诉讼案件中又遇障碍。   

4.举证责任与提供证据责任
   实践中存在这样的问题，对于一个应由一方当事人承担“举证责任”的事实，负有举证责任的一方当事人确实提供足以证明待证事实的证据，但另一方当事人拒绝认可，甚至明确主张该项事实并不存在。在这种情况下，是由负有举证责任的一方继续提供证据说服对方呢？还是由对事实的存在提出异议的一方当事人对自己提出的该事实并不存在的主张承担举证责任呢？对于一个普通人，包括不懂法的外行，不需借助明确的理由就可能认为，持有异议的一方当事人有责任提供反驳的证据。举证责任是一个具有特定内含的专门概念，但举证责任的具体的、现实的表现形式也应当是提供证据的责任，与上述另一种提供证据的责任在外在形式和责任意义上看不出有什么不同，既然都表现为提供证据的责任，那么“举证责任”与为反驳对方主张而负的提供证据责任有何不同？这个问题我国行政诉讼法上没有答案，甚至连关于提供证据的责任的规定也没有。

(二) 我国行政诉讼举证责任的发展趋势

    我国的实际情况反映，行政机关违法行政的比例较大，行政相对人保护自己的意识比较淡薄，因此“谁举证、谁主张”会成为其必然的发展趋势。主要理由如下进行阐述：

    首先,具体行政行为的时效性较大，行政主体的工作人员变动日趋频繁，一旦有大量的人员流动，则会证据保存不善，而让行政主体承担败诉的理论违反公平原则。在有，行政相对人提出必要的理由或证据，否则无故提起诉讼会浪费国家的司法行政资源。对于被告败诉也是应当提前预见的，有诉讼则有风险。那么原告如果不对行政主体在提出具体行政行为时采取的措施，违法行政的事实及相关的法律根据证据予以妥善保存，就可能预见到诉讼对自己不利的结果。

    其次,由原告承担相应的举证责任，有利于原告保护自己的合法权益。富裕原告必要的举证责任，促使其积极有效的举证。对于其具体行政行为的合法性应根据“谁主张、谁举证”的规则。

结语

    在行政诉讼中被告承担主要的举证责任，但在特殊情况下，原告应具有充足的证据保护意识，对适用法律有不同意见或者认为行政主体行政主观方面有恶意等情况下，就应承担相对主要的举证责任。现代举证责任理论的本质在于证明责任，而将提供证据责任作为举证责任的派生现象。按照德国证据学大师罗森贝克的规范理论，所谓的“谁主张谁举证”应作“在要件事实真伪不明时，其不利益归由该项要件事实导出有利之法律效果的当事人负担”的理解。而不是简单地以谁提出诉讼请求作为判断标准。应用到行政诉讼领域，即为“请求权人承担权利形成要件的证明责任，请求权人的对方当事人承担权利妨碍、权利消灭和权利阻碍要件的证明责任”。只有行政诉讼双方的举证责任明确，我国行政诉讼制度才能起到重要意义。（山阳县检擦院  李海洋）编辑：董嫱