马巧艳： 浅析基层检察机关提起公益诉讼的现实困境及突

 党的十八届四中全会，首次提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。公益诉讼也是十八届四中全会的重大部署之一，是权力监督和法律监督体系的重大改革，作为一种新的诉讼机制，公益诉讼肯定有其独特性，受到社会各界的广泛关注。如何适应这些重要变化，更好履行公益诉讼这一新增职能，是摆在我们检察机关前面的一项重要课题。通过对基层检察机关在提起公益诉讼中遇到的问题进行梳理，分析当前基层检察机关提起公益诉讼在司法实践中遇到的一些困境，破解基层检察机关提起公益诉讼难题。

    一、基层检察机关提起公益诉讼的瓶颈
(一)案源比较少
　　案件线索是公益诉讼工作的基础，没有线索，公益诉讼工作就是无米之炊，无源之水。案源是开展办案工作的前提和基础，要牢牢抓住“公益”这个核心，针对生态环境保护这个重点，坚持从维护国家利益和社会公共利益出发。一方面，囿于方案要求的案源线索应当来源于检察机关履行职责中发现的案件这一先决条件，制约了检察机关获取案源渠道。另一方面，方案又要求检察机关应当先履行督促的前置程序，由于绝大多数行政机关慑于检察机关的法律监督机关地位及权威性，对检察建议提出的建议一般都会及时进行整改，这样就使大量案件被前置程序消化掉，能够起诉到法院的就大大减少。随着全国几起行政公益诉讼案件的宣传，行政机关对公益诉讼重要性的认识会进一步加深，其对检察建议的纠正率必然进一步提高，这样虽然检察建议的效力能够提高，但结果必然使能够进入诉讼程序的案件线索进一步减少，甚至可能面临无案可办的境地。
(二)干扰阻力大
从绝大多数行政公益诉讼案件来看，案件都是发生在基层，被告多数也是基层的行政机关，但由于行政机关上下级间的层级结构原因，也就是说绝大多数的行政机关一般都有其相应的上级主管机关，上级机关出于维护自身形象的目的，都会向同级党政机关或相对应的检察机关提出协调的请求，特别是近年来行政责任追究的力度加大后，各级政府及其工作部门对作为被告人的身份都会感到很大压力，由此自然会花更大气力在做方方面面工作，从而给检察机关办案增加了压力。庭审是案件审理的中心环节，很大程度上决定案件能否胜诉的关键。对于被告能够主动接受监督的案件来讲，庭审的对抗性可能不强，但若是遇到被告不愿承认错误的案件，那么庭审的对抗性将明显增强。案件的办理过程中，相关部门由于害怕被追究责任，对检察机关的所有指控都不认可，所以庭审双方辩论异常激烈，在此情况下，公益诉讼案件对检察机关出庭人员的应变能力、法律功底、庭审场面控制等等素质能力提出了很大的挑战，稍有不慎可能陷于被动局面。由于检察机关公益诉讼的被告都是相关行政机关，对行政机关而言，其对自身的部门法律规定、程序等远较检察机关熟悉，由此检察机关在信息和法律知识中存在不对称的不利地位。同时，就基层检察机关而言，开展公益诉讼工作又是一项全新的工作，没有现成的经验和做法可循，无论是调查取证还是诉讼请求、出庭审判等等都处于摸着石头过河状态，稍不注意就可能出现纰漏，影响判决结果。此外，相对于民事公益诉讼，行政公益诉讼由于不能调解、和解结案，因此，一旦起诉双方均无退路，一旦指控的事实证据或适用法律不够充分严谨，就可能产生预想不到的结果。
(三)法律欠完善
尽管一些地方的检察机关对于公益诉讼的研究与实践开展得如火如荼，却一直处于摸着石头过河的状态，既无完善的法律依据、又有重大理论争议，“无法可依”成为瓶颈，以致于各地、各级检察院在开展公益诉讼工作时，环节、程序无法形成统一。同时，由于没有法律明文规定作为支撑，各级法院在审理公益诉讼案件的过程中，也使得检察机关的介入显得无足轻重，故在具体的程序设计上也面临一系列的难题。在实践工作中，目前主要采用支持起诉、督促起诉的方式来办理公益诉讼案件，但从效力上均属于检察建议，是一种软约束，且形式单一。
二、基层检察机关提起公益诉讼瓶颈突破
(一)在法律完善上进一步突破
　　应通过立法明确检察机关提起公益诉讼的范围、权力。检察机关提起公益诉讼缺乏明确的法律依据，面临着“师出无名”、于法无据的尴尬局面并且与民事诉讼中诉讼双方各当事人地位平等原则相矛盾。应通过立法明确增加检察机关提起、参与民事公益诉讼的规定。积极推动有关部门和社会团体成立公益协会，可以推荐政治素质高、业务能力强、热心于公益事业的退休检察官加入公益协会，引导公益组织作为适格主体提起民事公益诉讼。要稳妥适度地争取社会舆论支持。既要通过宣传工作来正确引导社会预期，营造良好舆论环境。
要把握好公益诉讼的标准、范围和重点。牢牢抓住公益这个中心，坚持从维护国家和社会公共利益出发推进工作。要准确把握提起公益诉讼的范围，检察机关提起民事公益诉讼的案件范围限定在污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的案件，要以生态环境和资源保护领域为重点，要严格遵守试点范围，坚持监督到位不越位、尽职不越权，正确把握“公益”与“私益”的界限，防止将“公益”泛化，对不具有公共性的利益以公益诉讼的方式进行保护，导致诉权被滥用，影响试点工作的整体推进。在提起民事公益诉讼之前，要注意发挥适格主体的积极性，依法督促或建议其提起诉讼，只有在有关机关或组织没有提起，社会公共利益仍处于受侵害状态的情况下，检察机关才可以提起民事公益诉讼。
(二)在案件线索来源上要有所突破
检察机关要加强案源机制建设，认真研究“在履行职责中发现”案件线索的途径和方法，建立与行政执法机关的案件线索移送机制;构建检察各业务部门之间移送线索的工作渠道。加强与侦监、公诉、自侦、控申、预防等业务部门的联系，完善内部协作机制。加强与外部的沟通协调，积极争取社会各界的理解和支持。要加强与行政机关的协调，推动检察监督与行政监察、行政复议等行政机关内部纠错机制的有效衔接。要加强与政府法制部门、环保等行政执法单位的协调，深入推进“两法”衔接等工作平台建设，完善在公益保护中行政机关与检察机关的衔接机制，在生态环境和资源保护领域，加强与环保、国土、林业等部门的协作;在食品药品安全领域，加强与食药监、工商管理、质监等部门的协作，获取公益诉讼线索。加强公益诉讼个案办理经验、类案办理规律和地区经验做法的归纳总结，特别是从上级检察院层面向基层提供一些案件的线索，帮助拓宽案件来源，也有利于减少地方办案阻力。
(三)在案件办理上要有所突破
对公益诉讼案件质量进行评议，对于起诉到法院的案件，要从文书制作、出庭表现、庭审效果等方面进行综合评价;要在案件效果上实现突破。将以“事要解决”为标准，从“三个效果”上对案件进行综合评价，评选出优秀典型案件通报嘉奖。对拟提起公益诉讼的案件要认真分析研判，做好调查取证工作，正确运用检察机关调查核实权来收集取证，确保事实清楚、证据充分，程序合法。在庭审环节，要重视加强与法院的沟通联系，共同研究公益诉讼特殊的庭审程序和流程，特别是要根据民事和行政公益诉讼不同的案件性质和诉讼特点，研究适用不同的举证责任、证据标准等;要高度重视出庭公诉工作，重视庭前的证据审查工作，选派优秀出庭团队，围绕案件焦点做好出庭应对准备;要正确行使好检察机关在公益诉讼中的处分权。

（四）要抓好监督和支持的有机结合

对行政机关，要注重发挥监督的双重效应。一方面，要通过监督支持行政执法，推动行政管理和行政处罚法律效果的实现，维护正确行政处罚的权威，形成依法行政的支持系统;另一方面，要通过监督规范行政行为，切实纠正不作为、乱作为等突出问题，建立长效工作机制，推进问题从根本上解决。要抓好公益诉讼和行政违法监督与行政诉讼监督的有机结合。在抓好公益诉讼工作的同时，要坚持行政违法行为监督和行政诉讼监督双轮驱动，同步加强，有效衔接，整体运行。在行政诉讼检察监督中要注重发现行政违法行为的线索，在行政违法行为检察监督中注重发现公益诉讼案件的线索，使三项工作实现良性互动。要抓好诉前程序和诉讼程序的有机结合。要严格遵守诉前程序的有关规定，通过诉前程序使受损的公共利益得到恢复也是公益诉讼试点工作的成绩。（延川县人民检察院 马巧艳）编辑:董嫱