渎职侵权工作的困境及突破

 洛南县人民检察院   黄肖

长期以来，如何提高反渎职侵权工作水平一直是各级检察机关普遍关注的问题。社会认知度低、三难一大（即发现难、取证难、查处难、阻力大）、办案力量不足、处理轻刑化等一直是困扰反渎职侵权工作发展的顽疾，也是众多专家学者和司法实践人员长期谈论的话题。本文仅对渎职侵权案件工作办理中遇到的具体问题进行探讨，希望能对实际办案有所帮助。

 一、反渎职侵权工作的困境

1、渎职犯罪主体范围窄

我国现行刑法对渎职侵权犯罪主体的界定是：国家机关工作人员。根据我国宪法和公务员法相关规定，国家机关工作人员是指在国家机关中从事公务的人员，包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关种从事公务的人员。当前我国刑法对渎职侵权犯罪主体采用的是“身份说”，范围狭小，将打击渎职圈圈犯罪的范围缩小了，导致相当一部分渎职案件无法进行查处，放纵了犯罪行为，不能适应我国当前的实际情况。实践中，由于国家机构精简和政府职能转变，国家机关的管理职能逐步从微观管理变为宏观的管理，大量企业、事业编制单位经过合法授权从事管理市场和经济的职能，这些具有行政职责的公司、企业单位中的工作人员渎职问题十分突出，往往导致社会和人民的利益遭受重大损失，但是刑罚却没有明确规定。虽然最高检和最高法都积极的对实践中反映出来的问题作出回应，而且都通过司法解释或个案批复对渎职罪的主体范围作了扩大解释，但在复杂的司法实践中，这些应急措施仍然捉襟见肘。例如，在一起农村信用合作社职工因为工作严重失职造成经济损失的事件中，明明有渎职行为发生，也有渎职后果，但由于主体的问题无法追究该工作人员的渎职行为，出现了放纵了犯罪的尴尬和无奈。

2、非物质性损失界定难

刑法关于渎职侵权犯罪的损害后果仅有经济损失后果、人员伤亡损害后果或者具体的物质性损害后果，但唯独没有对非物质性损害后果进行规定或予以明确。随着经济发展和社会进步，越来越多的渎职侵权犯罪后果以非物质性损害呈现出来，对案件办理造成了相当大的难度。加上在刑法中，法无明文规定不为罪，禁止类推等原则的规定，在办理渎职侵权案件中经常遇到存在的渎职后果无法囊括到渎职侵权犯罪的损害后果之中。出现渎职侵权行为造成的损害后果没有明确的法律依据，用于立案的渎职损害后果无法确定，对准确立案造成难度，即使立案也无法使犯罪嫌疑人心服口服，存在诸多问题。例如查办的刘某、冯某某食品监管渎职案件中，王某设立黑作坊加工病死的牛、羊等动物制品销往各县区，由于造成的渎职损害后果既不是经济损失、也无法确定人员伤亡，渎职犯罪规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形”主观性大，何为“重大损失”每个人心中的标准都不同，销售数量无法确定，以销售范围如何认定“重大损失”没有明确标准，案件陷入困境，最终通过省检察院和省高级法院座谈纪要的形式确定了渎职损失后果，才顺利立案。

3、办案要求相对较高

很多人都认为渎职侵权案件办理难，很多干警都不愿意到反渎局工作，除了常说的“三难一大”等外部因素，还有一个内在因素就是渎职侵权工作对侦查人员的要求高。渎职犯罪的范围宽，领域多，每个部门都有自己的部门法，而渎职侵权案件的办理就是用彼之矛破彼之盾，用嫌疑人所在部门的部门法、部门规范、行业规范去和嫌疑人的职责一一对比，看其是否正确履行了自己的职责，如没有按照要求履行职责或履行职责不到位就抓住了渎职点，就可以轻而易举的破彼之盾，打开突破口。知己知彼，方能百战不殆。在此之前就要求侦查人员涉案领域的法律法规、规定、部门规章、制度等进行深入了解，细致入微的学习，达到精通的程度，这样才不至于在侦查询问、讯问时，造成外行审内行的尴尬，同时能对犯罪嫌疑人形成震慑，使其放弃侦查人员对其部门规定、技术操作规定不熟悉的侥幸心理，使其难以制造假象进行狡辩。每办理一个领域的案件，都必须穷尽各种方法，收集该部门的法律法规、行政规章制度、部门规定等所有涉及职责的相关规定，并对其工作流程和要求了如指掌。渎职案件大多数都牵扯到多部门监管问题，渎职后果属于多因一果，面对这种情况就要求对每个涉及到的监管部门的法律、部门法规一一学习、了解、掌握，这些工作量是相当巨大的。这些工作看似繁琐，但是磨刀不误砍柴工，只有如此，才能对乱入麻团的责任问题中找准线头，找对目标，线头轻轻一拉，责任立刻清清楚楚。每一次办案都是一次从头学习的机会。有一位在反贪战线工作多年的干警被调整到反渎局担任负责人在查办几个渎职侵权案件后，感慨的说：办理一个反渎案件能顶五个贪污受贿案件。这样说并不夸张，因为反贪污贿赂工作侵犯的客体相对简单，案件雷同度很高。但反渎案件就不一样，案件雷同度很小，侵犯的客体复杂，主体责任交织，除了能吃苦耐劳，有口供突破能力外，对办案人员的知识储备量，学习能力，分析问题的能力都有很高要求。

4、联动机制不畅

当前反渎职侵权工作未建立畅通的联动机制，阻碍了反渎工作的健康发展。首先，反渎部门与其他司法机关的联动机制不畅，没有建立起正式的联动通道，现有的线索信息沟通大多是反渎干警通过私人关系获得的，如通过法院、公安机关的同学、熟人、朋友打听线索。其次，反渎部门与纪委、监察部门的联动机制不畅。反渎工作与纪委、监察等纪律监督部门工作办案经常是两张皮，互不通气，导致很多在几率监察中发现的失职、渎职问题被忽略，或被人为的隐藏起来，难以被查处。第三，反渎部门与其他行政机关联动机制不畅。例如，国土、环保、林业、安监等部门没有统一的、机制化的信息沟通渠道，这些行政部门发生的失职、渎职行为也不愿意被反渎部门知道，而联动机制并没有什么强有力的措施加以保障，所以，很多联动机制也是名存实亡，难以发挥作用。第四，内部反渎信息沟通不畅，缺乏制度化措施。例如，侦监、公诉、反贪等检察院内部科室与反渎部门并未形成制度化的线索发现批转制度，线索提供奖励制度也仅仅针对外部人员，对检察机关内部人员线索提供奖励制度存在缺失。

二、 渎职侵权工作的突破

1、完善渎职侵权犯罪主体范围

虽然两高通过个案批复对渎职侵权犯罪主体进行了扩大解释，填补了刑法漏洞，但两高的司法解释都有越权之嫌，曾有人撰文明确指出，司法机关有关渎职罪主体的类推解释，违背了罪刑法定、禁止类推的刑法原则。并且这些个案解释并不能普遍适用，无法将现实中的复杂情况全部囊括。所以，完善渎职侵权犯罪主体范围是突破渎职侵权工作的主要措施之一。如何完善？一种是在现有基础上明确国家机关工作人员的内涵和外延，将公务说通过立法的形式加以确认，使得国家机关工作人员的含义进一步充实，为司法实践中犯罪主体的疑惑扫清障碍，一线办案人员不必再为是否构成渎职犯罪主体而烦恼。另一种是，维持“国家机关工作人员”的本来含义，将渎职犯罪主体由“国家机关工作人员”修改为“公务人员”。无论是哪种形式的立法修改，对渎职侵权工作都是一种巨大的推进，使得渎职侵权犯罪能够得到及时、准确的处理，杜绝因主体问题而放纵渎职犯罪的情况发生。对主体范围进行明确，必将使得渎职犯罪行为的到震慑，对打击渎职侵权犯罪是一个有力的保障。

2、对非物质性损害后果加以明确

当前刑法对渎职侵权犯罪中的危害后果主要集中在经济损失的人员伤亡两大部分，但是，随着经济的发展，越来越多的渎职侵权犯罪后果以非物质性损害呈现出来，而刑法对渎职侵权犯罪造成的非物质性损害后果并无明确规定，刑法规定的“造成严重后果”存在巨大的主观性，很难确定，无疑对查办非物质性损害后果的渎职侵权犯罪带来困难。例如，食品、药品监管渎职罪中，面对不确定的大众群体，是否造成人员伤亡或是否存在潜在的人员伤亡很难确定，面对造成的非物质性损害后果该如何确定，能否达到立案标准；在环境监管失职罪中，如果没有明确的刑法规定的损害后果，而是造成无法确定的非物质性损害后果，立案标准如何确定；又如，在林业监管渎职犯罪中，在造成经济损失无法计算的情况下，对林业监管工作人员该如何处理，立案标准如何确定，这些问题都应明确。

3、注重反渎队伍建设

首先，强化工作纪律建设。无规矩不成方圆，有铁的纪律才能保障成绩。反渎干警要严格要求自身言行，严格遵守工作纪律，规范司法行为，强化保密意识。其次，强化业务能力，提升办案水平。由于渎职侵权案件的办案难度相对大，要求高，这就使得反渎干警必须提升自身能力，多组织反渎干警多参加业务培训，外部培训和内部培训相结合，提升反渎干警对反渎业务进行全面掌握，了解各行各业行政法规、规章制度，扩大视野，博学多闻。最后，培养反渎干警吃苦耐劳、善于钻研的精神。反渎工作的的复杂性要求反渎干警必须养成吃苦耐劳、不抱怨、不放弃的工作态度，在线索分析、研究该部门法规时要有耐心和钻研精神，在侦查中要抽丝剥茧，耐心寻找突破口。

4、建立强有力的内外联动机制

首先，对于没有联动机制的要建立起一套完整的、有规可循的联动机制。例如，反渎部门要和法院、公安、司法机关建立公开、正式、有约束力的联动机制，加强案件线索的提取、批转、使用、备案工作。通过这一正式途径减少通过反渎干警私人关系打探线索的弊端和不足。其次，加强和其他行政部门的联动监督机制。面对有些联动机制名存实亡的情况，反渎部门要加强对这些行政机关的监督，防止单位内部有案不报、包庇渎职的行为发生，应该定期进行座谈和走访，及时掌握动态信息。第三，加强检察机关内部线索汇报、批转、奖励制度。既然是线索奖励制度，无论是检察机关内部人员提供的线索还是检察机关外部人员提供的线索都应该进行奖励，这样才能体现价值公平、信息公平，最大限度激励线索的提供和收集。