镇安县人民检察院 江 旭
我国法律运行机制的现状决定了完善刑事立案监督制度具有的现实的意义。只有检察机关充分发挥刑事立案监督的作用，才能保障和促进法律公正实施，不断提高刑事立案监督的质量和效率。笔者从我国刑事立案监督存在立法缺陷的原因以及完善我国刑事立案监督制度的设想与举措入手，分析我国当前刑事立案监督的困境，通过完善举措从而突出刑事立案监督的独立性和完整性。
一、我国刑事立案监督存在立法缺陷的原因
（一）督方式滞后和被动，削弱了侦查监督的实效性
检察机关侦查监督的主要方式是通过审查侦查机关移送的案卷材料来进行的，这种方式被看做是一种静态监督或事后监督。侦查活动并非一开始就进入检察机关的视野，往往是通过其他检察工作或当事人的举报获取立案监督的案件来源，这显然是不全面的。而检察机关侦查监督部门自身办案压力就不轻，如若不是案情重大或侦查机关邀请，很少会主动介入侦查活动，对于公安机关片面追求刑事案件结案率而不立案、少立案的问题也不会主动进行干预。检察机关对侦查活动缺乏全程监控，通过书面审查卷宗材料难以发现侦查活动中存在的问题，现有侦查手段的局限性及公安机关案件量化考核等案外因素，激生了侦查活动中刑讯逼供、违法取证、非法扣押冻结等违法行为的发生，而这些侦查行为往往是“隐蔽”的，仅从案卷材料来看难以发现和分析，案卷材料中也不可能有所反映，往往是犯罪嫌疑人申诉到检察机关，检察机关重又调阅案卷进行审查。实践中存在着刑事立案主体不执行检察机关发出的监督指令的情形，刑事立案监督软弱无力是主要原因。此外，公安机关、检察院和人民法院“分工负责、互相配合，互相制约”，这一原则使得公安机关和人民检察院过分强调分工负责，突出侦查机关的侦查职责，忽视检察机关法律监督职责，侦查监督缺乏应有的法律地位。
（二）保障手段不足、措施不力，损害了侦查监督的严肃性
刑诉法及相关司法解释规定了检察机关侦查监督的职权，但所有关于侦查监督的法条规定都过于简单、原则，没有明确检察机关侦查监督到底监督什么，赋予检察机关怎样的监督执行权，缺乏可操作性。按照责任理论，如果侦查行为违反了既定的程序规则，侦查主体应当通过行政司法责任的形式承受不利的后果。对于公安机关侦查活动中的违法行为，检察机关发出纠正违法通知书或检察建议后，公安机关应当纠正并追究相关人员的责任。但现实情况却是不尽如人意的。
对于违法侦查行为，《刑事诉讼法》规定了人民检察院通知公安机关纠正侦查活动中的违法行为，但并未确立检察机关发出的《纠正违法通知书》应有的法律地位，这种通知书究竟是一种建议还是决定，如果是决定，公安机关必须执行，如果是建议，公安机关可以不接受，法律没有明确，其效力问题得不到落实。刑诉法只表述了公安机关应当执行检察机关作出的监督决定或依照检察机关的意见进行纠正，对于公安机关不执行检察机关监督和审查决定的，并未规定相应的惩罚或追究措施，实践中又常出现公安机关不纠正或纠正后不将情况通知检察院，没有强有力的法律保障，检察机关的侦查监督几乎发挥不了任何确定的程序效力，使监督流于形式。相关法律在具体的监督制度设计上不完备，不能适应检察机关法律监督机关性质的要求，只对检察机关提出了监督的要求，但对被监督对象——公安机关却没有硬性规定，法条表述中的“应当”并不具备强制性，大多数情况下，“应当”被理解为“提出要求”，是否执行具有不确定性。
二、完善我国刑事立案监督制度的设想与举措
（一）强化刑事立案监督意识
强化刑事立案监督意识，是保证刑事立案监督工作的有序开展的必要前提。检察官制度“一方面是为了改变传统的纠问制刑事诉讼方式，确立刑事诉讼上的权力分立原则，另一项主要功能，在于以一受严格法律训练及法律约束之公正客观的官署，控制警察的合法性，摆脱警察国家的梦魔”。检察机关必须克服思想障碍，勇于排除阻力，克服畏难情绪和消极态度，充分行使刑事立案监督权这一法律法规赋予检察机关的神圣权力，从维护公平正义、树立法律权威的高度去认识立案监督工作的重要性和紧迫性，切实增强监督意识，敢于监督，善于监督，积极探索加强立案监督工作的有效途径。除了各部门上下级的监督外，人民检察院作为国家的法律监督机关在以身作则的同时，还要加强对其他机关的监督力度。
（二）明确立案监督案件的侦查期限
虽然《人民检察院刑事诉讼规则》规定了人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当在巧日内立案。但司法实践中，公安机关立案后会出现立而不侦，或侦而不处的情形，消极对待检察机关的立案监督。因此，为了使监督案件尽快办理，取信于民，应规定案件侦查机关必须在一定期限内(如:三个月内)侦查完毕，并将案件依法移送检察机关处理
（三）合理地刑事立案监督权能的配置
1.刑事立案监督知情权的配置
刑事立案监督并不是孤立、静止的，而是与侦查程序密切联系的、动态的诉讼程序。从法理上说，监督的有效性，有赖于监督者与被监督者之间建立良性的互动沟通机制。而目前刑事立案监督案件信息不畅通，给立案监督工作带来难度，为了保证检察机关刑事立案监督权的行使，法律应赋予检察机关对立案活动的知情权，规定被监督单位必须向检察机关通报案件情况。
第一，规定公安机关对刑事案件立案后，应将刑事案件立案登记表在一定时间内抄送同级人民检察院备案，人民检察院应及时审查，如发现不符合立案条件的，人民检察院可依法予以纠正。如果公安机关对人民检察院的纠正意见不服，可申请复议、复核。对拥有行政处罚权的单位，法律应明确规定应将行政处罚决定想检察机关备案审查。
第二，公安机关立案后，经侦查认为证据不足，撤销案件的，应将《撒销案件报告》或作其他处理的决定移送同级人民检察院备案，人民检察院应及时审查，必要时应调阅案卷，并在一定时间内将审查意见通知公安机关。
第三，人民检察院应定期对公安机关的接报情况及治安案件的处理情况的登记进行了解，发现有应立案而未立案的，应及时发出立案通知书，通知公安机关立案。如发现有其他违法行为的也应提出纠正处理意见。
2.刑事立案监督处分权的配置
“对法律观念来说，主要是必须附有制裁手段;换言之，不守法要处以惩罚，如果不守法而不受处罚，貌似法律的决议或命令事实上只不过是劝告或建议而已”。因此，应当赋予检察机关刑事立案监督的处分权，包括:有权决定变更刑事立案主体应当立案而不立案的决定;有权决定变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定;有权作出决定变更刑事立案主体的违法立案程序，刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行。检察机关发现刑事立案主体办案人员在刑事立案活动中存在违法行为时，在发出《纠正违法通知书》后，对方仍然拒不改正的，检察机关有权依照监督处罚程序，建议刑事立案机关停止其职务活动，由刑事立案机关另行指派办案人员，并将处理结果书面告知检察机关;检察机关在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书。
3.刑事立案监督调查权的配置
检察机关是法律监督机关，在侦查上赋予其一定的机动权，以适应某些难以预测的特殊情况，是十分必要的。1979年刑事诉讼法第13条第二款规定:“贪污、侵犯公民民主权利、读职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”根据该款规定，人民检察院的立案权基本不受限制，只要认为需要自己侦查，就可以划归自己管辖。这是机动侦查权的根据。19%年刑事诉讼法对该款进行修改，目的是有利于检察机关集中精力做好反腐败斗争，发挥法律监督作用。但同时也削弱了检察机关的检察监督权。因此，笔者认为可以在1979年刑事诉讼法规定的基础上进行修正，将其限定在人民检察院对监督公安机关立案的案件，在通知公安机关立案后仍不立案的，可以自己决定立案侦查。在具体操作程序上，可参照《刑事诉讼法》第18条的规定进行。该条规定检察机关对属于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪，需要有人民检察院直接受理的，经省级以上人民检察院决定，可以直接立案侦查。因此，可增加规定:检察机关对立案监督案件自行侦查应报省级以上检察机关批准。基层人民检察院认为应当直接立案侦查的，应当报地、市人民检察院审查决定，经地、市人民检察院同意后报省级人民检察院决定。省级人民检察院认为应当直接立案侦查的，应报最高人民检察院批准，也可交由下级人民检察院立案侦查。
（四）建章立制规范刑事立案监督工作程序
针对公、检双方在立案监督程序衔接过程中不规范、不统一的问题，应制定有关的操作细则，来进一步规范和完善刑事立案监督工作衔接程序。事实上，正如上文所述，上海检察机关已先行一步，与公安机关联合制定了相关工作规范，这对探索和完善刑事立案监督工作保障机制有重要指导意义和直接现实意义。但一方面该工作规范所规定的内容较为原则，没有明确和细化公、检在办理刑事立案监督案件程序衔接的内容，作用不明显。另一方面，这仅仅是地方上以联合发文的形式出台的，效力比较有限，也没有普遍认可的约束力，其作用发挥有限。笔者建议，应在不违反立法本意的情况下，由最高人民检察院根据《刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则》的有关规定，制定刑事立案监督实施细则，以司法解释的形式，进一步明确和细化侦查机关和检察机关在开展刑事立案监督工作中应遵循的工作程序、衔接方法和操作规程，或由最高人民检察院和公安部以联合发文的形式，进一步规范公、检两家在开展刑事立案监督工作过程中衔接程序，细化和明确相关立案监督案件在受理、审查、移送、跟踪、反馈、答复等各个环节公、检两家的衔接方法和时效规定，真正做到衔接程序统一、规范，有力促进工作效率，确保刑事立案监督工作实效。
在法治己成为时代潮流的现代社会，对法律监督的力度与实际效果的呼唤日益强烈。可以这样说，加强和完善各方面不同层次的法律监督，已成为刑事诉讼发展的一种趋势。检察机关作为国家法律监督机关，承担着通过强化法律监督，维护社会公平正义的神圣使命。在刑事诉讼领域，检察机关对各诉讼阶段的法律监督，也日渐突破落后的传统模式，向着现代化模式迈进。侦查监督是新时期宪法和法律赋予检察机关的一项重要职能，强化侦查监督工作是依法治国，维护司法公正的需要。做好侦查监督工作，对于保证刑事诉讼的准确性、全面性、合法性，保证追诉的有效性，保障公平正义的实现具有重要意义。要强化侦查监督工作必须改革现行的侦查监督工作方式，不断充实侦查监督的内涵，扩大侦查监督的覆盖面，提高侦查监督工作的质量和有效性。
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