从民行检察角度分析基层非诉行政执行案件存在的问题及对策

 随着公益诉讼、行政执法和行政强制措施检察监督等民事行政检察改革任务的推进，检察机关与行政机关有了更多的交集，对行政执法案件的全过程有了全面的掌握。非诉行政执行案件是指公民、法人或其他组织等具体行政行为的相对人在法定期限内对具体行政行为既不起诉又不履行，行政机关依法申请人民法院强制执行的案件。简单地说，非诉行政执行案件是对具体行政行为的强制执行。在我国，非诉行政执行案件是人民法院行政审判的重要组成部分。基层人民法院执行中出现的种种情况，使得一部分法院对此类案件采取严把受理关，有限制执行的受理非诉行政执行案件的情况。这主要表现在诸如违章拆除、恢复耕地、责令停产、房屋拆迁等容易激化矛盾、执行效率不高、又容易使人民法院陷入两难境地的案件。

一、基层非诉行政执行案件执行难的原因

１．被执行人绝大多数是农民，履行能力差。在广大基层县院的非诉行政执行案件，绝大多数涉及到农民，真正涉及城镇居民、企事业单位人员的案件数量相对很少。以镇安为例，地处贫困山区，经济落后，特别是广大农村经济基础薄弱，被执行人除正常生活所需基本的居住保障外，无固定收入，无可以进行变卖的财产，确实无力履行或一次性全部履行被处罚的款项，而行政机关不愿和解、不愿放弃执行，人民法院面对家中空空、衣食困难的被执行人束手无策，案件只有以中止或退出本次执行程序搁置或结案，待被执行人有履行能力再行恢复执行或由行政机关重新申请而启动执行。

２．行政机关执法有欠缺、老百性反响强烈。部分行政机关执法人员，执法过程中随意滥用行政自由裁量权，对同地方、同类型、同情况违反行政管理法规的相对人分别作出处罚幅度差异极大的行政处罚决定。这种做法虽不违反法律规定，但最终却因此导致案件执行时群众意见较大和当事人与人民法院执行人员的讨价还价。在行政机关不同意变更或和解情况下，其对抗情绪较大，使人民法院面对履行能力欠缺、社会效果不好的现实，采取强制执行的底气不足或时机不成熟。案件长期处于想法设法促成自觉履行或期待行政机关变通处罚的执行怪圈中。

３．法律意识淡薄，被执行人外出，被执行财产不确定。镇安县域内农村经济基础薄弱，多数农民法律意识淡薄，家庭式副食经营、养儿防老封建意识等根深蒂固，多数被执行农民以自己的行为并不是不讲卫生和方便周围群众、自身行为并未造成他人利益受损等借口，回避违法事实并取得周围群众的同情；有部分被执行人简单认为“我就是没钱履行执行款项，办理相关经营手续我也没钱，我现在不经营了总该可以吧”抵抗执行；还有部分被执行人有意躲避法院执行，采取常年外出打工，其家属拒绝配合，外出打工所得钱款又去向不明。法律意识的淡薄辅之履行能力的欠缺等，最终导致执行的无可奈何。

４．行政机关转嫁拆迁等行政争议矛盾，人民法院处于两难地步。法律没有赋予国土、林业、环保等执法部门强制执行权，而且一些有强制执行权的行政执法单位，对社会关注面广、影响大、涉及地方政府工作等的拆迁类案件，也大多采取将案件交由人民法院强制执行。同时因为最高人民法院对非诉行政执行案件的受理条件规定宽泛[1]，使得执法过程中少许瑕疵的案件，法院也必须裁定准予执行。近年来，对于很多行政机关处理存在少许瑕疵的违章建筑拆除案件，由于当事人对立情绪大、社会关注面广、涉及地方政府工作等多方面原因，人民法院很难作出兼顾各方的具体强制执行方案，案件执行尚需与政府和相关部门达成共识。故此类案件进入执行或按照行政决定彻底执行的周期较长。

二、化解基层非诉行政执行案件执行难的建议　

基层法院面对非诉行政执行案件，除了进行严格的审查外，从案件的特殊性考虑，对进入执行程序的案件，还需要以案宣传相应法律，耐心做教育工作，并根据具体案件情况进行协调工作，力求教育、疏导促履行与和解。另外，根据法院受理非诉行政执行案件的规律，行政审判和执行人员需要相互沟通，总结经验，找准时机，采取集中执行和各个击破的办法执结案件。

1．多渠道宣传法律。利用多种形式向广大农民群众宣传相关法律和政策，不断提高他们的法律意识，最大限度的消除他们的抵制情绪，促成他们克服自身经济困难，主动履行或与行政机关达成和解履行协议。

2．文明、公平执法少争议。行政机关工作人员加强法律学习，不断增强行法律意识，提高法律素质；在执法过程中规范自身行为，不以权压人，不因为相对人的态度等而感情用事，自由裁量不厚此薄彼，以其公平、公正、文明的执法行为促成相对人接受管理，将行政争议消除在萌芽状态，从根本上减少行政争议。

3．主动接受监督。应充分发挥内外法律监督机构在依法行政方面的参谋助手和法律顾问的作用，尤其重视民事行政检察监督的作用，为检察监督工作的开展创造必要的条件。行政机关内部法制机构和检察监督对具体行政行为的监督与指导，应该覆盖行政执法行为的全过程，避免行政行为的某个阶段处于无法制监督的真空状态。

4．注重沟通协调。建立人民法院与行政机关之间交流沟通的长效机制。人民法院与行政机关之间有必要开辟一条顺畅的信息交流通道，就司法审查中发现的问题能及时地进行交流沟通。如对审查中发现的带有普遍性的问题，通过与政府法制机构的交流反馈至各职能部门，个案性的问题，则可通过审查裁定、司法建议等方式直接向申请机关反馈。（陕西省商洛市镇安县人民检察院：沈良 左可梅）

编辑：董嫱