王红霞：关于审查非诉行政案件中存在的问题与对策

 近年来，随着“依法治国”理念的深入人心，人民群众法制意识的提高，依法行政也越来越完善。自2015年以后，整个安康市的行政诉讼案件交由安铁法院集中管辖后，我们基层法院就只负责审查非诉行政审查案件。从我院近两年审查的非诉行政执行案件情况来看，2015年审查非诉行政执行案件18件，其中裁定准许执行18件，占总数的100％；2016年审查非诉行政执行案件12件，其中裁定准许执行的11件，1件不准予执行，占总数的99％；2017年1-11月，审查非诉行政执行案件6件，其中裁定准许执行6件，占总数的100％。从案件数量来看是逐年下降，这也说明我县依法行政越做越好，如何更好的做好非诉执行案件的审查问题，处理好被执行人权利与国家利益之间的关系，将直接影响到行政管理的效能和行政机关的权威性。因此，人民法院对该类案件必须予以高度重视。笔者通过对近两年非诉行政执行政案件的归纳与分析，发现非诉行政执行案件主要存在以下问题。

存在的问题：

（一）执行申请书存在缺陷

1.部分行政机关采用格式化的执行申请书，格式文本时有生搬硬套，未能体现其规范行政执法行为的功能。有的对当事人身份列的不清楚。

2.申请书中对申请内容的填写不清或者不完整。申请内容界定的是行政机关申请法院强制执行的范围，应与被申请人尚未履行的应负义务相一致，有的对被申请人已经履行部分的也未在申请书中予以注明或在被申请人原负义务中予以核减。

3.有部分执行申请书上未加盖申请单位公章。

（二）行政机关提交的申请材料欠缺

根据《行诉法解释》，行政机关在申请时应当提交证明该具体行政行为合法的材料（包括作出具体行政行为的事实证据和所依据的规范性文件）及被申请人的住址与财产状况的材料。实践中行政机关对于证据材料并不是很重视，提交的证据材料过于简单。有的行政决定书中未列明行政机关据以认定行政相对人违法事实的证据，有的虽有罗列但所列不全，造成法院在审查具体行政行为的事实认定时，不能确定行政机关采用的证据范围，无法认定行政机关认定事实是否清楚、证据是否确凿充分。 

（三）行政机关作出据以申请执行的具体行政行为存在瑕疵

主要表现在行政机关向行政相对人告知的救济期限不符合法律规定。有的行政机关仅告知行政相对人可“依法提起行政诉讼”而未明确告知起诉期限，尤其是新行政诉讼修改以后，行政相对人的救济期限延长，还有极个别的甚至连诉权都未进行告知，有的行政机关确定行政相对人的履行期限不尽合理，有失公正，甚至存在违反法律规定的情形。对于行政处罚的履行期限，《行政处罚法》对罚款的缴纳期限作过明确规定，但仍有部分具体行政行为没有给足行政相对人自收文后15日的履行期限。有的行政决定书中不写明当事人履行义务的期限，即等于未向当事人设定义务。

（四）行政处罚决定的送达欠规范

根据《行政处罚法》的规定，对处罚决定的送达参照《民事诉讼法》的规定执行。法律规定的送达有三种：直接送达、留置送达、公告送达。实践中存在以下问题：①法律文书委托当地干部转交，受委托的干部直接在送达回证上作为代收人签字不能视为行政机关已经送达，必须以受送达人在送达回证上签收的日期为送达日期。②适用留置送达时应按要求邀请当地基层组织人员或所在单位领导到场见证签字，且要在送达回证上注明见证人身份。③公告送达是一种因受送达人下落不明或以其他送达方式无法送达时，以公告形式经过一定期日推定视为送达的方式，其适用具有被动性。只能在特殊情况下适用。实践中的问题是：有的机关图省事，愚弄行政相对人在送达回证上签字，导致给法院行政执行带来一些难题，也使得一些应当履行义务的相对人逃避了法律责任。

针对非诉审查行政执行案件中存在的以上问题，笔者提出以下建议：

(一)进一步细化完善法律法规的规定，规范非诉行政强制执行

2012年1月1日《中华人民共和国行政强制法》出台后，扩大了行政机关行政强制执行权，赋予了行政机关在法院裁判后有强制执行措施的权力。法院只审查是否可以或应当执行，具体执行可由政府组织，行政机关自己实施，减少法院执行压力；在非诉行政执行程序中建立执行告诫、听证程序等，让申请机关和被申请人在法庭上讲事实、举证据，相互质证，以调动行政机关的积极性，提高其依法行政的意识，确保被执行人诉权的行使，消除其疑虑，提高其自觉履行率。

(二)提高行政执法人员的业务素质和法律素质，促使行政相对人自动履行确定的义务，减少执行案源

一方面，行政执法人员应当树立大局意识，克服“重打击、轻保护”、“重制裁、轻服务”、“重义务、轻权利”、“重实体、轻程序”的思想, 不定期召开行政执法培训会，不断提高依法行政水平,做到适用法律正确、处罚程序合法,文明执法，多做被执行人的思想工作，减少执行时对立情绪，促使其自动履行;另一方面，强化责任意识, 及时申请执行, 积极配合法院执行工作的开展，促进社会和谐的构建。

(三)加大司法审查力度

司法审查应贯穿非诉行政执行案的全过程，以保证行政行为的合法性。不仅要在立案阶段将不符合条件的申请挡在司法程序之外，在审查阶段，发现处罚程序不合法，就应裁定不准予执行。执行阶段执行局在强制执行中发现准予执行裁定违反法律、法规，确有错误的，应当依照审判监督程序提请院长提交审判委员会讨论决定是否重新进行合法性审查。通过加强审查的过滤作用，一方面避免强制执行明显违法的具体行政行为，另一方面减轻法院的执行负担。

(四)增强执法透明度

对持观望态度的被执行人，根据案件的实际情况，采取召开非诉执行案件听证会等形式，由处罚机关，被执行人面对面地分别讲明自己的事实理由和法律依据让被执行人心服口服，能够积极主动配合执行工作，从而自觉履行。

（五）建立人民法院与行政机关之间交流沟通的长效机制，充分发挥司法建议作用

人民法院与行政机关之间有必要开辟一条顺畅的信息交流通道，充分发挥司法建议的作用，就司法审查中发现的问题、执行中遇到的情况能及时地进行交流沟通，及时完善行政执法程序，促进行政机关依法行政。

笔者相信,随着依法治国的不断深入，随着行政管理相对人权利意识的不断增强，当前非诉行政执行案件中存在的种种问题必将得以消解,依法行政制度必将走上健康的发展轨道,行政管理相对人的合法权益也必将得到更加完善的保障。 

 撰稿： 紫阳县人民法院 王红霞   编辑：蕫嫱  值班总编：李思科