张灏：农村建设中的环境保护法律对策研究

改革开放以来,我国农村经济有了快速发展,农村拥有丰富的自然资源和多样的生态系统，是重要的社会经济区域，对整个社会的稳定和国民经济的发展具有重要的作用。近年来,农村环境保护问题开始得到各方面重视,针对农村环境保护,国家在环境保护政策制定、规划和资金投入方面做了大量努力,但我国农村环境保护仍然面临严峻挑战。

 一、我国农村环境污染问题的现状

随着农村的经济水平和农村综合生产能力的不断提高，农村环境污染和生态环境问题越来越突出，乡镇企业的污染、农业生产的污染、小城镇建设中的污染等一系列污染问题，已成为农村经济社会可持续发展的重要制约因素。主要表现在以下几个方面：

1. 化学品造成的污染。化学品污染主要是由于化肥、农药、农用薄膜等对水体、土壤和产品造成的污染。目前我国化肥的使用量大，但利用率却非常低，只有30%~40%。农药的年使用量在一百万吨以上，但仅有不到五分之一附在植物体上。农膜生产量达176万吨，但残留量高达45万吨，致使白色污染日益加剧。[1]农用化学品的大量使用、施肥结构不合理和施药不当，化肥和农药的利用效率低、流失率高，不仅严重污染土壤，通过农田径流加重了水体的有机污染和富营养化，而且还通过受污染农产品的销售直接威胁到了消费者的身体健康。^【1】

2. 工业养殖业造成的污染。由于乡镇企业布局不合理，乡镇企业的污染物排放量不断增多，而且处理率低于工业企业平均处理率，使得农村的环境问题突出。畜禽养殖业对环境的影响主要是气味的影响，一些达到了规模化的养殖场都没有规范 “三废” 处理设施，大量的粪尿及冲洗废水随意排放于自然环境，气味对周围邻居日常的生产生活产生了不可避免的影响。

3. 生活垃圾造成的污染。长期以来，农村地区生活垃圾、生活污水、畜禽养殖和农业废弃物等大部分没有得到有效处理，在许多地方都任意排放造成环境污染 。柴草乱堆、污水乱流、粪土乱丢、垃圾乱倒、杂物乱放的五乱问题没有得到很好的解决。[2]多数农户的生活垃圾随意倒在田头，沟渠，路边。这不仅影响了环境，也容易造成疾病传染。同时大量有毒有害的废弃日用品也严重污染着土地、水源、庄稼，破坏了农村生态平衡。

4. 非环保的开发造成的污染。一些农村地区大量开矿、挖河取沙、毁垦殖、围湖造田、毁林等对生态系统功能造成严重破坏。一些地方政府为了追逐利益，以牺牲农村土地为代价，对本地区的矿产开采，使得大量土地退化、水土质量下降。用生态环境的破坏换取短期经济利益。

5. 秸秆造成的污染。农村焚烧农作物秸秆和生活垃圾的现象比较普遍，夏秋收获季节秸秆焚烧尤为严重。秸秆焚烧不仅浪费了宝贵的生物资源，而且增加了二氧化硫和降尘的含量，严重污染大气环境。弥漫的烟雾造成能见度降低，直接威胁航空、公路、铁路等交通运输安全。同时伴随着农村生活方式的改变，越来越多的农户燃料结构发生了变化，转向使用液化气和电器。使原来作为主要燃料储备的秸秆现在成为废弃物，这些秸秆往往被抛入河道，不仅破坏了农村整体环境，而且污染大气环境。[3]

二、我国农村环境污染法律成因分析

（一）农村环境保护的立法缺陷

    目前，我国已经有《环境保护法》等9部环保法律，50多项行政法规，200多件行政规章和规范性文件，500多项环境标准。已经制定并初步形成了一个以《环境保护法》为主体的环境保护的法律法规体系。但是，这并不代表我国农村环境保护立法尽善尽美，相反，缺陷颇多，在此，本文仅从以下几方面分析:

1.环境立法略显陈旧

    过去制定出的很多部将触角伸向农村环境保护的法律法规大多属于过时时代的产物，难以适应现实的需要了。我国的环境保护立法很大部分是在计划经济体制下制定的，而我国从1992年开始建立起社会主义市场经济体制，以前那些带有浓厚计划经济色彩的法律规定己明显地与社会主义市场经济的要求不相适应。比如现行法律确立的以行政区划管理为主的环境管理体制己显示出明显的弊端:跨区域和跨流域的污染情况严重而得不到有效遏制，造成了污染范围的扩大，城市的污染也逐渐向农村蔓延。而我国环境法律整体上缺少指导性原则、具体制度的设定以及具体法律条文的规定。

2.农民环境权利缺乏法律保护

一是宪法未将环境权作为公民的基本权利加以规定。宪法第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”，第9条第2款规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，虽然有学者认为，上述规定中“隐含了作为社会中的人有获得良好环境的权利”，但毕竟是从强化国家职责的角度来规定的，虽然有助于促进国家代表公众更好地保护和治理环境，但没有从基本权利的角度来确认公民环境权，我国公民环境权没有得到宪法的保障，占全国总人口多数的农村公民的环境权自然无法确保。二是环境保护法律法规未明确规定环境权的具体权利内容。环境权作为一个抽象的概念，其具体权利内容有哪些，现行环境保护法律法规没有作出明确规定，这直接影响到环境权利主体权利的行使和权利受损害时的救济。

3.相关法律法规立法缺失

    我国的环境立法偏向城市。更多的是解决城市环境问题，在很多法律条文中都可以直接找到城市污染治理的法律依据，关于防治城市环境污染的立法随处可见且数目多。而关于农村的却是十分罕见，我国至今没有一部完整的关于农村环境污染防治的法律，在其他立法文件中也少有关于农村环境污染防治的规定。

    我国农村环境保护立法存在疏漏，在某些领域仍存在无法可依的状态。一方面，某些重要的防治污染和其它公害及保护自然环境、社会环境的法规尚未制订。另一方面，在环境标准的制订上存在疏漏。由于污染环境的因素很复杂，变化差异也较大，虽然我国已制订了一些标准，但环境质量标准、方法标准、基础标准在立法上仍属薄弱角。而污染物排放标准和征收标准又显然落后于实际变化的情况，如《征收排污费暂行办法》和《工业“三废”排放试行标准》早在1982年颁布实施，至今未废止，均急待修订或重新制订。另外，在程序立法方面存在重实体轻程序的现象，如程序法上有关环境评价法、排污费征收使用管理条例、农药使用造成环境污染法等领域存在立法空白。

另外，《环境保护法》法律责任一章中规定不够具体，缺乏可操作性。这势必影响到环境执法的操作性、规范性。^【2】

（二）农村环境执法存在缺陷

    目前我国农村环境执法相对取得了很大进展，对于制止农村环境污染行为，改善农村环境质量起到了重要作用。但在实践中，很多地方(特别是市、县级基层)有法不依、执法不严、违法不究的现象依然严重。如有的地方不执行环境标准，违法违规批准严重污染环境的建设项目;有的地方对应该关闭的污染企业下不了决心，动不了手，甚至视而不见放任自流;有的地方环境执法受到阻碍，环境监管处于失控状态。“该管的不管，该查的不查，该罚的不罚，该停的不停，该关的不关，该批的不批，不该批的乱批。”等等情况。甚至，对于眼皮底下的环境违法视而不见、熟视无睹，更有甚者，通风报信，帮助企业逃避环境监管、对抗上级查处;对于群众反映的污染问题，听而不闻、受而不理、拖而不决、不了了之等等，这些问题在目前的农村环境执法工作中相当普遍;环境执法不规范、执法不到位仍是目前环保工作中的突出问题。主要是以下几方面：

我国环境执法机构设置不合理；环保部门缺少强制执行权；环境执法的经济基础薄弱，环境执法物质设备缺乏，执法经费不足；即使在乡镇执法机关设立环境保护机构和部门，事实上他们的效力和作用也是微乎其微的。执法人员素质低，一些农村环保机构在选人问题上把关并不严，使一些不懂业务且文化程度和思想素质不高的人充斥其中，难以为农村环保执法提供高水平的法律服务。据调查显示，县一级环保机构执法人员文化素质不高，很少具有大学本科学历，一些镇设立的专门机构的执法人员甚至包括社会上的闲杂人员，根本谈不上具有专业素质。[4]基层环保机构执法人员素质的低下使得“执法必严、违法必究”无从谈起，严重影响了农村环境保护执法的质量。

（三）司法层面存在的缺陷

虽然许多的法学专家和学者对公益诉已经作出了大量的研究和讨论，也对公益诉讼的面临问题和解决方案得出了一定的科学结论。但他们大都没有把眼光具体到对农村、农业环境污染和破坏的行为。无论理论如何的科学、完美，如果不具体到现实生活，如果不具体针对某一领域和某一视角，它就是不完美的。所以，对农村、农业环境污染的司法途径的保护也需要更多的专家和学者进行广泛深入的研究和探索。

（四）相关主体的法律意识淡薄

1.农村基层干部环境法律意识差

    不少地方农村干部在经济发展过程中，没有正确处理好农村经济发展和环境保护的关系，农村基层管理者以及各级政府官员均存在重经济、轻环境的现象。^【3】采取“杀鸡取卵、竭泽而渔”的策略来发展经济，把局部利益与整体利益、短期利益与长远利益对立起来，严重违背了自然规律、经济发展规律与可持续发展战略的要求。当农民反映农村环境侵权行为问题时，一些农村干部充耳不闻，对农民进行环境维权不能履行职责和义务。

2.农民环境维权意识不高

农民由于受到文化素质和传统习俗的影响,环境意识水平肯定低于全国平均水平。许多农民对环境知识知之甚少,环境意识淡薄。对于自身破坏环境的行为、周边生存空间的污染和破坏的危害性认识不足,对农村环境保护的重要性更加认识不足,许多农民在生产中进行“粗放式”、“掠夺式”的耕种和经营,生活中随意丢弃、堆积生活垃圾。即使他们意识到危害,由于对环保法律的无知,也不知道自己如何维护自己的权益,只能顺其自然。因此,环保意识的淡薄,农民为了自己一时的经济利益而有意识无意识的作出污染环境的行为。

三、完善我国农村的环境法律制度的构想。

（一）健全农村环境立法

首先要正确定位环境保护立法的目的和指导思想，建议将“污染者付费，利用者补偿，开发者保护，破坏者恢复”这一污染防治和自然资源保护并重的原则体现在环境立法中，改变环保法的内容偏重于污染防治的现状；^【4】改革和创新环保法的基本制度。如增设生态效益补偿费制度和清洁生产制度，改革限期治理制度和排污收费制度等；对于那些在实践中已经被证明不符合需要的环保法律、法规，要及时进行修改。在出台新的环保法律法规的同时，还要赋予环保执法行政主管部门必要的强制执法手段，使之在处理环境污染问题时有较强的执法权力。凡是要求执法相对人履行的条款，均应有如不履行进行对应处罚的条款。且这种条款的力度要大，使执法相对人感到压力，产生恐惧。只有这样，才能真正体现环保法律的严肃性。

除了环保基本法以外，还要按照农村环境标准，制定一些地方性农村环境保护法律法规和行政规章，需要构筑一个比较完善的、独立的农村环保法律体系,把农村环保这一块从整个环保法中独立开来。具体由下列部分构成:宪法关于农村环境与资源保护的规定,农村环境与资源保护基本法,农村环境与资源保护单行法,农村环境标准,其他部门法中关于农村环境保护的规定,这样整个农村环保法律体系统一化,有利于农村环保法制建设有序地进行。

（二）加强农村环境执法机构队伍的建设 

建立健全环境保护机构,增强环境保护部门的工作能力,充分发挥其引导、监督作用,搞好农村环保工作须加强区(县)环境保护机构基础设施、设备建设,努力提高人员素质和业务工作水平,把分散于各政府组成部门的环保执法权力集中到环保执法部门来，以最大限度地统一环保主体，使环境保护执法统一行动，统一标准统一惩戒，以便堵住执法漏洞，消除环保死角，预防“死灰复燃”。[5]同时对于必须由其他部门行使的环保执法权利，也要通过个别授予的方法，建立起协调的权责一致的运行机制，区县各部门必须至少明确1名分管环保工作的领导,形成以区(县)环境保护机构为中心的环境保护系统。各乡镇、街道也应建立环境保护工作站,各自然村明确1名分管村委领导,在区环境保护行政主管部门的统一领导下,重点对辖区的家畜养殖业、生活环境和农业生产环境实施监督管理。只有这样，才能真正统一环保管理，切实收到环保实效。

（三）加强农村环保宣传教育力度

    1. 加强环境保护教育

普及环保知识，讲解环保技术，提高环保意识是搞好环境保护工作的重要保证。有关教育行政机构要积极引导中小学校开展绿色学校创建活动，以促使各中小学校加强对学生的环境教育，通过渗透教育、探究教育、环保实践等形式，向中小学生灌输环保知识，提高青少年的环境意识，培养他们的社会责任感，养成良好的环境伦理道德和行为规范，大力推进素质教育和社会主义精神文明建设。

2.加大环境保护的宣传                                          

由于农村相对闭塞,大多数农民的文化程度不高,环境意识比较淡薄。因此要加强农村地区环境法律宣传教育的力度，扩大舆论宣传，要充分利用广播、电视、报纸等宣传媒体及板报、标语等形式，向村民宣传国家有关环境保护的政策、法规，并大力宣传推广农业环保和生态农业实用技术，帮助农民解决实际困难。通过舆论宣传，典型示范等方式，使其了解环境保护的基本常识以及国家环保方针政策、法律法规，提高其环境保护法律意识。^【5】在受到侵害时，能积极维护自身的环境权益。这项工作必须由专门的部门开展。乡镇以及村一级要培养专门人员定期对农民进行相关教育。必须利用办展览、发放环保法律书籍和宣传画、文艺表演等多种形式对当地农村沿袭的一些陈规陋习和不良习惯公开，促进农民更新观念，营造认识环保、重视环保、支持环保的氛围。

    3、提高农村干部的环境法律意识

对农村干部进行科学发展观教育，让其理解农村环境保护的重要意义，使其从思想上重视农村环境保护。改革地方干部的考核制度，把环境可持续目标加入到考核指标中去，改变以增长论政绩的旧观念。要对乡（镇）主要负责人进行环境教育，使他们牢固树立环境保护的国策意识和可持续发展意识，充分认识搞好环保工作的重要性，努力培养他们抓环保工作的自觉性。要提高农村环境执法队伍的准入标准，可以通过考核把专业素质和文化素质都偏低的人员拒之门外;要对执法人员进行岗前教育和培训，使之真正掌握环境执法的相关法律专业知识，使之合法执法;要不断更新执法人员的知识结构，强化他们各项环保科技技能，使之高效执法。^【6】

（四）其他的对策措施

建立健全农村环保管理制度，强化污染监督和管理 制定农村环境综合整治规划，加快建立农村环境长效管理机制编制 。各乡镇应该根据自己的实际情况制定环境综合整治规划 对农村养殖业合理布局，建立以乡镇为单位的科学规划布局，制定畜牧业发展区划，合理划定调整畜禽禁养 限养区，控制养殖总量，新建规模畜禽养殖场必须严格执行环境影响评价和“三同时”制度 ，实现畜禽养殖、粪便的减量化，资源化，无害化治理；同时要大力推广综合利用沼气技术，建设沼气工程；提高高效低毒农药的使用量，推广农产品深加工技术，提高利用率；用可降解地膜取代现有地膜。要制订各地各村切实可行的村规民约，把保护环境，防止环境污染真正落到实处 。大力推广使用节能炉、省柴炉、太阳能热水器等清洁、节能的生活用具。指导和帮助农民建立沼气池。对无法入池的废物要分类、集中处理。^【7】同时，要采取切实可行的措施，如配备清洁员，建造垃圾坑，每隔二十米放置垃圾桶，组建环保小分队等等，强化监督和管理。环保工作只有做到持之以恒，才能取得明显成效。

四、结语

总之，农村的环境问题成因复杂。要从根本上解决农村环境问题，就必须提高相应主体的环境保护意识，加强农村环境保护法制建设。本文分析了我国农村环境问题产生的法律成因，并在此基础上针对我国农村环境保护的现状和特点，提出了完善我国农村环境法律制度的设想。但由于农村的环境法制工作面临着公民守法意识较差，农村环境执法不力及农村环境治理制度不足等一系列问题。因此，农村环境治理必定是一个长期的过程。

  

【参考文献】

[1]刘　玮.论新农村建设中的环境保护.公文易文秘资源网,2009,(03)

[2]徐谨，赖运生.完善我国农村环境保护法律制度的构想[J].法律园地.2010,(05)：08.

[3] 王迪新.我国农村环境保护法治建设问题研究[D].硕士论文.吉林大学.2005

[4] 黄朝夫.农村生态环境现状与对策[J],经济学,2010，（9）:35

[5]徐晓云. 我国农村生态环境保护存在的问题及对策研究 [D]. 东北师范大学 2004:22

[6]杨莹，我国农村环境污染防治法律对策研究[D]，昆明理工大学，2008:35.

[7]张璐，曹炜.中国农村环境问题的原因分析与法律及相关对策研究[J].社科纵横，2009,9（5）：77. 

 

 

陕西省城固县人民法院   张灏