陕西洋县法院：司法改革背景下司法公信力的分析与重构

 司法公信力问题由来以久，中央也把此问题作为解决司法难题的关键，并作为历次司法改革的着力点。党的十八大报告提出“注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，将“全面推进依法治国”确立为推进我国政治体制改革的重要任务。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称为《决定》）， 从全面推进依法治国的战略高度，就司法管理体制和司法权力运行机制改革作出了深入的部署。2014 年全面深化改革领导小组审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（以下简称《意见》），对新一轮司法改革若干重点、难点问题确定了政策导向，并决定在全国6 省市先行试点。新一轮司法改革围绕十八大确立的改革目标，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次矛盾和问题。新一轮司法改革与以往的司法改革相比，具有更强的系统性、针对性，对于建立公正高效权威的社会主义司法制度，保证公正司法、提高司法公信力都具有决定性的意义。

一、近几年司法公信力所存在的结症及问题

1、信访制度与司法制度的双轨运行造成群众“信访不信法”。信访制度作为党和政府密切与群众血肉联系的重要制度，在反映人民呼声，解决各类争议，化解纠纷矛盾，维护公众合法权益等方面发挥了重要作用。但是，随着社会结构及利益格局的深刻变化，人民的利益诉求及表达方式呈现出多元多样多变的态势，信访实践也出现了新的变化。近年来，群体信访和个体信访量逐年上升，信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向上级机关乃至中央聚集，而且愈演愈烈，已经对社会稳定造成了巨大影响。当“信访不信法”的现象和意识大行其道之后，通过信访实现诉求的情况就会大量出现，更多的公共资源将被占用，司法正常程序遭到破坏，有的访民甚至滥用权利，要挟公权，形成另一种不平等，必然会造成社会不稳定的局面。尽管在信访中各个信访人的诉求多种多样，但有一点是共性的，即不是通过司法救济手段或其他正当的法律手段解决问题，而是企图借助于信访手段来达到目的，体现出对司法救济解决问题的极大不信任。这在法治国家中是一种不正常现象，其大大损害了司法机关的司法公信力。司法改革以来，习近平多次强调坚持严格执法公正司法深化改革，破解“信访不信法”，甚至“弃法转访”、“以访压法”。 为此，司法体制改革也提出重大举措，把涉法涉诉信访纳入法治轨道，让大量信访案件回归司法程序，扭转“以访代法”局面，让信访回归法治路径。

 2、司法纠错机制的“程序空转”。司法的职能在于对社会矛盾通过法律适用、辨法析理，从而达到定纷止针的目的。所对于社会纠纷能否及时、有效地做出裁判关系着司法机关的公信权威。司法机关对于社会纠纷必须一锤定音，从而形成司法裁判的既判力，如果司法机关所做出的裁判结果无法得以确定状态，反反复复、被随意推反的话，社会也就无法达到平衡与和谐。所以，司法裁判一经确定之后，无论该判决有无误判，非经启动法定救济程序，法院、当事人均受裁判的拘束。然而，现阶段当事人基于各种不同原因，为达到各种目的，对已经生效的裁判一而再再而三的向检察机关申诉或者向法院申请再审，而当检察机关或者人民法院经多次审查甚至再审后，当事人仍然不甘心，有的甚至历经八年、十年，不达目的誓不回头。这种做法完全漠视裁判文书的终局性与公信力，无视裁判文书的既判力、拘束力，实际也是司法公信力缺失的突出表现。

3、公众对于司法人员及司法职业形象的诘难。最近几年来，全国司法机关党风廉政建设成效显著，但司法腐败并未彻底根除，队伍中的腐败问题依然严峻。个别干警不同程度存在吃拿卡要，枉法裁判，办关系案、人情案甚至金钱案的现象，干警违法犯罪时有发生。这些腐败现象虽是少数，却极大地损害了司法公信力，以致于社会上将司法腐败列为“最大的腐败”。透过这些个案中的腐败现象，公众有理由对司法公正表示怀疑，并将这种怀疑所带来的不满归结为司法腐败，从而迁怒于整个司法制度。另外，近年来人民群众对司法的期待越来越多，对司法的要求越来越高。他们不仅期望裁判结果公平公正，还要求裁判过程公开透明；不仅期望司法公正廉洁，还要求司法文明高效；不仅期望诉讼便民利民，还要求法官、检察官们亲和热情。曾经有人就司法公信力问题展开过社会调查，其调查结果显示，有30%的当事人受访者对政法干警的职业形象评价一般，其中作出负面评价的接近两成，超过七成的受访者认为个别违法违纪现象对司法机关的整体形象的影响最为恶劣。对于政法干警职业形象的质疑随之而来的就是伤害事件频频上演，客观上也反映出了公众对司法官员们的不信任性。

4、多年存在的执行难问题使权威的司法判决转变为“法律白条”。执行工作作为法院工作的重要组成部分，是实现人民法院审判职能作用的重要环节，也是当事人合法权益得以保护的最终体现。法律的生命在于执行，法律的威力也在于执行。然而，“执行难”的痼疾已成为依法治国进程中的一块“绊脚石”。人们对法律的信心下降，也就不利于人们自觉守法，依法办事其结果是“权利损害必有救济”的现代法治原则受到了践踏。就民事审判而言，如果债务人拒不履行裁判确定的义务，债权人的债权不能实现，这样，审判的权威性最多也只能是理论性的，没有任何现实意义，反而产生多方面的消极意义。“法律白条”现象困扰人民法院的执行活动，严重损害了法律的尊严和人民法院的威信。执行难问题长此以往，必然影响市场经济的培育和社会秩序的稳定，也会造成人民群众对法院工作失去信任，极大影响司法公信力。

二、在目前司法改革背景下如何看待近几年司法公信力所面临的结症及问题

改革就是一场革命。那么对于这么问题的现状，我们如何认识、如何看待呢？我们认为，对司法公信力，我们必须用辩证的观点来看待。

第一，要用发展的观点认识司法公信力。唯物辩证法告诉我们，事物是在不断向前发展的。随着经济社会的发展，司法工作也在不断发展进步。新中国成立后，随着司法机关、司法制度的建立和司法工作的开展，司法公信力逐步提高这是一个不争的事实。改革开放后，司法工作和建设得到长足发展，人民法院的司法公信力也得到新的提升。特别是近几年，社会纠纷的突发，司法机关所面临的案件数量增多，公安机关在维护社会稳定，打击跨国、跨地域犯罪任务繁重的前提下，仍然对于人民群众呼声做出积极的回应，不断改进工作举措，以达到人民群众的满意。可以说，司法公信力是随着经济社会的发展而不断提升。

第二，要用联系的观点认识司法公信力。唯物辩证法告诉我们，事物是联系的。当然司法公信力也不是孤立，而是与一个国家的经济、政治、文化、社会各个方面密切相关，受各种因素影响，并反过来影响社会的各个方面。所以，提升司法公信力是一个社会性问题，这不仅仅是人民法院或者人民检察院一个部门的任务，也不仅仅是公、检、法、司等政法机关一个系统的任务，而是需要全党全社会共同努力；提升司法公信力也是一个全局性问题，必须把加强司法公信力建设放在党和国家工作大局中去谋划，与整个社会的诚信建设紧密结合起来，纳入社会主义的谐社会建设中来开展业务；提升司法公信力更是一个系统性问题，既要搞好顶层设计，又要抓好司法改革的基础工作，不能头痛医头、脚痛医脚。

第三，要用矛盾的观点认识司法公信力。唯物辩证法告诉我们，矛盾是普遍存在，时时有矛盾、事事有矛盾。在我们进行法治建设的过程中必须也会出现这样或那种的矛盾，司法公信力矛盾的问题表现就是人民日益增长的司法需求与司法机关的司法能力不足之间的矛盾。唯物辩证法又告诉我们，矛盾的外在表现是由矛盾内部的主要方面决定的，在当前影响司法公信力的诸多因素中，公正廉洁司法是司法公信力矛盾的主要方面。如果司法不公不廉，那么司法的功能和价值就得不到应有的体现，司法就会丧失群众信任。

三、司法改革语境下司法公信力内涵的重构

（一）司法公信力包含的一般性要素

一般来说，司法公信包含两个层面的意思，即能够引起普遍服从和获得普遍认同。第一个层面指司法机关按照一定的程序对事实进行认定，并通过强制力使其裁判获得公众的服从，这是司法权作为一种公共权力的本质属性。另一层面指社会公众对司法主体、司法程序、司法裁判的认同状况，这是公众自发性的普遍认识。那么司法公信的基本构成要素有哪些呢？一般认为司法公信的基本构成要素很多，按照由主到次，从内到外的逻辑层次归纳，大体有以下八方面的要素。

1、司法公正，这是司法公信的灵魂。司法公正不但包括实体公正，如审判机关裁判结果符合法律法规及社会一般公众所接受的心理预期；检察机关依法做出不起诉或撤销案件。更重要的包括程序公正价值，如审判机关及时、快捷的做出司法裁判结果；检察机关对于是否批捕及时做出决定；公安机关依据行政执法程序进行询问犯罪嫌疑人或扣押涉案财物。司法实现了实体公正和程序公正的价值追求，其司法结果自然为公众所认可。

2、司法廉洁，这是司法公信的保障。廉洁是底线，良知是本源。司法工作者没有良知，守不住底线，公信则荡然无存。对此英国先哲培根一针见血地指出：“一次不公正的审判比十次犯罪为祸更甚，因为犯罪只是弄脏了水流，而不公正的审判则是污染了水源。”

3、司法公开，这是看得见的公信。只有司法运行的过程公开透明、使公众知晓，其结果才能更好地被群众接受，群众才有信任的前提和基础。如近期全国司法机关开展的法院开放日活动、检务公开、警民共建社区等活动就是司法公开的表现。

4、司法民主，这是能感受到的公信。司法民主主要指在司法活动中体现和保障人民当家作主的权利。民主是司法的本质前提，也是司法正当性的基础。一般来说，司法民主主要有两个方面的表现形式，一是人民直接参与司法，例如人民陪审员制度和检察机关的人民监督员制度；二是司法人员通过人民代表大会制度产生。

5、司法便民，这是司法公信的外在要求。司法只有走近群众，方便群众，采用便捷低廉的方式化解矛盾纠纷，维护人民群众的权益，体现人文翔，才能使司法的威权与亲民并彰，群众才会选择和拥护司法。

6、司法能力，这是司法获得公信的保证。试想如果一个法官胡裁判、一个检察官乱批捕、一个公安干警对案件久脱不破，司法公信何以树立。政法干警的思想水平、执法观念、执法能力和工作作风，决定办案水平和办案效果，是群众评价司法的最直接感受依据，也是提升司法公信力的源头活水。

7、良法之法，这是司法公信的前提和基础。希腊先哲亚里士多德在其名著《政治学》中指出：“法治应该包括两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”，由此可见，法律要想得到公众的遵守，其前提是必须有一系列良好的法律，即所谓“恶法非法”，因此司法要想为公众所接受，其必须需要一个良好司法体制。

8、法治环境，这是司法公信的文化氛围。只有在全社会树立起法律信仰，人民群众普遍养成遵从法治、依法办事的良好习惯，司法才能获得就有的权威、力量和信赖。

（二）司法改革背景语境下司法公信力的内核

上述8项要素是各国司法公信力的一般性要素，但是任何制度的考量都是在特定的社会背景及矛盾下进行的。我国司法运行是建立在社会主义法律制度基础之上，特别是在司法改革启动以来，司法公信力被赋予了特殊的内核。

1、司法独立是司法公信力的前提。司法独立是现代司法的前提和基础, 是建设法治国家的重要标志和原则。司法独立是法治的基本准则，司法独立程度的高低衡量着一国的法治水平。司法独立即司法机关独立行使司法权，不受他人干预。司法独立是司法公信力构成的前提性要素之一。司法活动是司法官运用专业知识对法律纠纷进行审查和判断的过程。为了保证裁决结果的公正性，司法官需要排除外部干扰，依据法律和良知独立地作出判断。只有司法独立，才能最大限度消除司法腐败，保障司法公正，建立司法权威，提升司法公信力，使法律成为人们的信仰。在一定对比关系上，司法独立程度与司法公信程度成正比。《决定》提出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。该项改革举措对于确保法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权，具有深远意义。《意见》明确了试点地区省级统管的改革路径。对人的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。从理论上讲，为了保障法律面前人人平等这一法律基本原则的实现，不仅法律的制定要具有统一性，司法也应具有统一性。司法具有国家专有性和国家专属性，乃是国家的一种专属权和专有权，没有属于地方的司法权问题。新一轮司法改革的基本精神是，司法机关不是隶属地方的行政机关，履行法定职责是其中心任务，社会功能是司法机关行使法定职权过程中的辐射效果，依法履职、公正执法，就是对地方区域经济社会发展的最大贡献。司法权行使摆脱地方化影响，是司法统一的回归，也是确立司法公信力的必备前提。

2、司法透明是司法公信力最直观的外在表现。公开、透明是现代政治的基本准则，是人类法治文明的共同成果。司法公正、公开与否，是一国政治文明发展的重要标志，也是国家形象的直接反映。正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式来实现。司法公开就是将司法过程向公众公开，以保障公民对司法活动的知情权和监督权，这是维持和提升司法公信力的应有之义。司法公开的目的在于推进司法过程的良好运作和结果公正，这两者恰恰是司法公信力的来源。如何才能让人们在每一个司法案件中都能感受到公平正义，根本的出路就在于司法公开。司法公开是树立司法权威、提高司法公信力、克制司法专断的有效方法，也是提升司法人员，特别是审判人员和检察人员的业务素质、司法能力、防止外部干扰的有效途径。

3、司法的公众参与是提升司法公信力的有效途径。司法权的良性运作机制，离不开行之有效的司法监督体系。一般所说的司法监督，是指如何对司法机关的执法活动实行监督。具体地讲，是指有关国家机关、社会组织和公民依照宪法和法律的规定，对司法机关及其工作人员的司法活动所进行的评议、监察和督导。司法机关及其工作人员的司法活动是监督的客体。司法人员在具体司法过程中，通过创造性的司法活动，使法律的内容得以实现，是实现法治的必要条件。但司法人员作为个人，其主动性必须受到种种制度和程序的制约,这样才能确保司法裁决的公正性和公信力。司法公信力建设的特殊性，决定了必须有监督制度做保障。

四、司法改革下提升司法公信力制度举措

在党的十八届三中全会的《决定》中，就推进法治建设，提出了改革司法管理体制，健全司法权力运行机制等制度建设和改革措施。党的十八届四中全会在此基础上做了更深层次的部署。主要有以下几个方面：

（一）完善确保司法机关依法、独立、公正行使检察权和审判权的制度。《决定》提出建立领导干部干预司法活动，插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，要求任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。为了保障司法人员依法独立行使职权，《决定》还提出要建立健全司法人员依法履行职责的保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退，或者作出免职、降级等处分。该机制免除了司法人员的后顾之忧，使司法人员有底气排除干扰，坚持依法、独立、公正办案，防止因为坚持原则而被打击、报复，也才能真正落实办案质量终身负责制和错案责任追究制度。

（二）改革法院立案制度。针对立案难的问题，《决定》明确提出，要变立案审查制为立案登记制。对于依法应当受理的案件，做到有案必立，有诉必理。即只要当事人来立案，只要当事人的诉讼请求属于人民法院管辖的范围，只要有最基本的证据，法院就给立案，不再搞审查。诉讼权是公民和法人的基本权利， 应当予以保障，至于当事人提供的证据是否全面，能否证明自己的诉讼主张，是法院审理阶段要解决的问题。经过审理，当事人提供的证据不能证明自己的诉讼主张的，法院可以判其承担败诉责任，但是不能不允许起诉，不能剥夺当事人的诉讼权。立案由审查制改为登记制，简化了立案程序，为公民、法人及其他组织通过司法途径解决矛盾纠纷，维护自身权利提供了程序保障。

（三）坚持审判中心机制，促进诉讼制度改革。《决定》指出，要推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。刑事诉讼是一个各诉讼阶段紧密相连、各诉讼环节彼此依赖的系统工程，而审判是刑事诉讼的核心程序，案件事实需经庭审查清，案件证据需经庭审质证、认证，是否构成犯罪、如何处罚犯罪均需经法院审判程序确定。因此，能否实现“以审判为中心”是检验司法改革成效和衡量刑事法治发展水平的重要标志。推进以审判为中心的诉讼制度改革，要求司法机关高度重视， 探索行之有效的实践举措。一是创新“诉前会议”制度。检察机关可以在对刑事案件审查起诉过程中， 在决定提起公诉之前， 针对证据合法性、全面性等特定事项，召集侦查人员、当事人以及辩护人、诉讼代理人平等地进行交流沟通、解惑释疑， 就相关问题的认识和处理达成意见 从而提高庭审效率。二是坚持控辩平等对抗。通过完善起诉、监督制度，强化刑事辩护功能，使诉讼的整个过程保持一种均衡状态，实现控辩双方真正的、实际的平等对抗，以致能准确揭示和认定案件事实。三是强化庭审核心地位。增强庭审决定作用， 切实做到对案件事实证据调查在法庭，定罪量刑辩论在法庭，判决结果形成于法庭，实现让审理者裁判，由裁判者负责。

（四）保障公民陪审权利，完善陪审监督制度。人民陪审员制度、人民监督员制度是我国司法机关吸收普通民众参与和监督司法活动的重要举措， 是司法民主的直接体现。这两种制度作为推进我国社会主义民主与法制建设、确保司法公正的重要途径，取得了引人瞩目的法制效果，赢得了广大社会公众的认同。但是在运行中，两种制度的实际效果有限，人民陪审员“陪而不审”、“ 合而不议”现象严重，人民监督员制度也表现出民意代表性不足、检察机关过度主导、难以实现“监督监督者”等结构性缺陷。因此，《决定》明确提出， 要完善人民陪审员和人民监督员制度，保障公民的陪审权利与监督权利。

司法公信力是法治社会的晴雨表， 推进司法改革、提升司法公信力是一个复杂的系统工程， 不可能一蹴而就， 需要循序渐进。我们应当敏锐地发现社会主义法治建设中的薄弱环节和重点问题， 通过不断改进和完善司法工作， 再接再厉，以更坚定的决心、更大的勇气，在司法改革的道路上阔步前进，提高我国的司法公信力，建设我们的特色社会主义法治国家。（陕西省洋县人民法院：黄涛）

编辑：董嫱