浅谈基层人民法院面临的外部困境及其解决之道

   ——以陕西省城固县人民法院为例

《管子▪形势解》曰：“天公平而无私，故美恶莫不覆；地公平而无私，故小大莫不载。”何为公平？何为正义？即公正而不偏袒。然而，在司法实践中，由于历史传统的影响、法治宣传的碎片化以及法律系统性特点等缘故，人们心目当中的公平正义和法律意义上的公平正义往往出现不同。

在我国，人民法院分为四级，基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院 。在这其中，一般的第一审民事案件，都由基层人民法院受理，法律另有规定的除外。使得基层人民法院工作处于司法工作的前沿，成为了联系人民群众的纽带，服务社会的窗口。加强基层人民法院建设，是提升人民法院整体工作水平的关键，对维护公平正义、化解社会矛盾具有重要意义。
    一、基本概况

城固，一个坐落秦巴腹地，拥有一江五河的陕西历史文化名城。它地处陕西南部汉中盆地腹地，北靠秦岭，南依巴山，是西汉著名外交家、探险家、“丝绸之路”开拓者张骞的故里。全县县域总面积2265平方公里，辖18个镇，总人口53万，县域地形呈南北长、东西窄。

城固县人民法院位于城固县民主街，现有干警123人，其中院领导8人。设内部机构25个：其中机关庭室局队18个，包括纪检组、监察室、政工科、党总支、办公室、刑事审判庭、行政审判庭、民事审判第一庭、民事审判第二庭、执行局(执一庭、执二庭、综合科)、审监庭、审管办、信访办、立案庭、法警大队和7个基层法庭。年均共受理刑事、民商事、行政、执行等各类案件4000余件，年均结案率达95%以上，执结率达95%以上。

近年来，该院紧紧围绕"努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义"目标，牢牢把握司法为民公正司法为民主线，全面履行审判职能，向党和人民交上了一份满意的答卷。先后被最高人民法院、解放军总政治部授予"全国维护国防和军人军属利益先进单位"荣誉称号，被陕西省高级人民法院评为"全省思想宣传工作先进法院"、"全省集中清理执行积案先进集体"，被汉中市委市政府表彰为"人民满意的政法单位"，并连续5年被城固县委、县政府表彰为"综合工作先进单位"，特别是2013年被省法院表彰为"全省法院审判质效先进单位"、"全省法院执行工作先进集体"，被市委、市政府命名表彰为"市级文明单位"，刑事审判庭被最高法院表彰为"全国审判工作先进集体"。使得法院基层基础建设有了一定成就，在维护社会稳定、推动经济发展、保障群众权益等方面发挥了积极作用。
　　二、当前基层人民法院面临的外部困境
　　一是案件多人员少的问题更加凸显。“案多人少”的矛盾是当前基层人民法院普遍面临的困境，既是长期以来各种体制、机制不健全、不完善积累起来的问题，也是社会发展进程中逐渐暴露出来的矛盾，必须高度重视，进一步推动司法改革，创新法院发展的新体制、新机制，不断推动中国法治进程。

由于法官招录的高门坎，以及法官编制的严格限定，法官人数未能按案件增长比例增长。然而案件不仅仅是数量绝对增长，而且案情越发复杂，人民群众的期待越发高涨，使案件多人员少的问题更加凸显。基层人民法院担负着我国基层诉讼案件的80%左右，是解决基层矛盾的重要场所，我国正处在社会主义建设的初级阶段，正面临着社会转型，社会矛盾凸显，而基层人民法院担负着解决基层群众各种纠纷的重任，是保障我国社会主义社会和谐与稳定的重要部门，特别是处理民事纠纷案件对化解基层群众矛盾上有着不可替代的意义和作用。 

二是基层人民法院普遍面临的执行难问题。基层人民法院由于面临着一些特殊情况，在处理民事纠纷案件时，由于基层的传统文化背景、特殊的地缘关系等原因，使我国基层人民法院普遍面临着“执行难”问题。特别是基层人民法院在处理离婚案件、涉农案件、行政非诉案件等案件时，执行难问题表现得特别突出，这主要是因为这三大类案件与基层群众利益牵涉面较广，当事人与当事人之间矛盾对立比较尖锐，基层人民法院在处理这三大类案件纠纷时，往往面临着很大阻力，“执行难”这一问题比较普遍。

三是基层干部群众法律意识较为薄弱。基层干部群众由于自身文化水平、受教育程度的限制，对我国相关法律法规没有全面深刻的认识和学习，导致在面对纠纷时采用一些过激或者不当的处理方式，基层干部群众法律意识淡薄是导致基层矛盾出现时采用不当处理方式的主要原因。有些基层干部或者群众在面临矛盾纠纷时首先想到的不是通过合法的形式解决，而是通过“自己的力量”去解决问题。解决矛盾纠纷的方式简单野蛮，也没有考虑后果和是否违反我国法律法规的相关规定。这直接导致矛盾的激化或者不能有效的解决，基层干部群众法律意识观念的形成有一个过程，这就客观上要求基层人民法院工作人员在处理好日常工作事物的同时也要注意对基层干部群众开展普法工作教育，这是一项系统工程，要时刻贯穿在基层人民法院工作的过程中，不能有丝毫的懈怠。

三、探寻基层人民法院面临困境的破解之道

（一）引导公民正确行使权利，防止诉权滥用
　　建设法治社会，必须提高公民的法治素质。依法治国，普法先行。与其他国家相比，我国公民的法律素质相对低下。因此，必须高度重视法律宣传教育。虽然我国进行了普法教育，但总体上来看，法治宣传流于形式，很难取得实效。但可喜的是，2016年是实施经济社会发展“十三五”规划的开局之年，“七五”全民普法规划也同步启动。全民普法和全民守法是经济社会发展的有力保障，是依法治国的基础。国家从上到下、上上下下都渴望法治，都重视普法。

在保障公民的诉权的同时，也要注意对滥诉进行限制，因为国家的司法资源总是有限的，国家用于司法方面的资源增多，用于社会其他方面的资源就会减少。我国人口多，底子薄，人均资源量少，应该建立全社会的诉讼成本调控制度，使全社会的诉讼成本与社会经济发展水平相适应，避免社会资源的浪费。因此，要引导公民正确行使诉权，进行诉讼风险提示，设置滥诉惩戒制度，减少滥诉的发生。

（二）突出执行重点，化解信访风险

充分运用各类执行强制措施、执行威慑措施、执行惩戒措施，积极探索财产申报、限高消费、强制审计、曝光被执行人信息等反规避执行制度，研究建立被执行人财产举报制度，全方位查找被执行人可供执行的财产，严厉打击“老赖”不负责任的嚣张气焰。对点多面广，利益关系复杂，易引发群体性纠纷的人身损害赔偿、交通肇事赔偿、刑事附带民事赔偿、“三费”给付、农民工劳动报酬给付、集团诉讼案等集中时间、集中人力进行集中执行。对于一案多次上访的现象，严格执行信访终结和中转制度，使其只需回复一个部门，再向接访部门转交即可。同时在收到情况汇报后，接访部门应核实具体情况，答复访控干警，减少其工作量。

对执行力量进行优化整合，充实执行工作的法官队伍；强化执行业务培训，加强对有关执行工作的新政策、新法条和司法解释、典型案例的学习；切实改进执行的作风，全面规范执行的行为，对当事人反映执行不力、消极执行、拖延执行等问题，及时核查，迅速处理；加强执行法官职业道德和廉洁自律教育，以案为鉴，警钟长鸣，努力建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、清正廉洁的执行法官队伍。

（三）加大力度提升基层干部群众的法律素养 
　　习近平总书记曾说，人们没有法治精神，社会没有法治风尚，法治只能是无本之木，无根之花，无源之水。法律是一门系统性的社会科学，要人们真正意义上的知法、懂法，就得转变普法理念，改进宣传方式，强化重点，有所针对。

常言道，思想决定行为，行为决定习惯，习惯决定性格，性格决定命运。虽然思想无法轻易改变，但行为、习惯却是可以通过引导来改变的。我们无法一下改变思想，却可以通过影响行为和习惯来倒逼思想的改变。因此，要人们树立法治思维，先从改变人的认识，人的行为和人的习惯开始。不断的加大对基层干部群众的普法教育力度，使基层干部群众知法、懂法、守法，在自身合法权益受到不法侵害时要用法律武器来保护自身的合法权益。使基层干部群众乐于通过法律手段来解决矛盾与纠纷，善于用法律武器维护自己合法权益。 

在《政治学》一书中，亚里士多德指出，达到美好生活乃是政治组织的主要目标，而唯一可行的手段就是真正建立起以法律为基础的国家。亚里士多德将“法律”界定为“不受欲望影响的智慧”，并明确提出“法治应当优于一人之治”。

要改变现在基层人民法院面临外部困境的现状，立法、司法方面自然需要持续改进，守法 这个板块也不可忽视。要建立司法公信力，树立法律权威，进而人人信仰法律，就必须让人们知法、懂法。因为一个人只有从内心深处真正认同、信任和信仰法律，才会自觉维护法律的权威。

陕西省城固县人民法院   李龙  魏嵘